Традиция, взявшая верх
Быстрый приход талибов[1] к власти в Кабуле в августе 2021 г. стал шоком практически для всех. А воспоминания о 1990-х гг. вселяли ужас – тогда правление талибов было основано исключительно на насилии. Спустя три с лишним года понятно, что, во-первых, талибы кое-чему научились со времён первой попытки управления, во-вторых, есть основания полагать, что на сей раз их пребывание у власти не будет кратковременным.
То, что движение «Талибан» стало реальной военной силой, стало очевидно после принятой президентом США Бараком Обамой в 2009 г. стратегии выхода из войны к 2014 г. и кратковременного захвата талибами города Кундуз в сентябре 2014 года. Уже тогда командование американских и натовских сил договаривалось с полевыми командирами о беспрепятственном прохождении колонн и платило за безопасность баз и подразделений. Прямые переговоры американцы начали в 2018 г. в Дохе, где с 2013 г. находилось политическое представительство «Талибана». Примером подобных договорённостей могут быть Эвианские соглашения 1962 г., подписанные между правительством Франции и временным правительством Алжирской Республики. Фронт национального освобождения, обвинявшийся ранее в террористической деятельности, был объявлен легальной организацией.
Талибы стали не только военной, но и политической силой, изменившей подходы к управлению обществом и государством. Ещё до подписания соглашения с американцами в Дохе 29 февраля 2020 г. они планировали шаги по снижению сопротивления своему возвращению, вели работу среди населения по всей стране. В течение 2010-х гг. проводилась последовательная пропаганда в социальных сетях. 6 января 2020 г. создана Комиссия Исламского Эмирата Афганистан по призыву и привлечению, члены которой вступили в контакт с представителями непуштунских национальностей, политиками и чиновниками администрации Исламской Республики Афганистан (ИРА). Комиссию возглавил нынешний и.о. министра иностранных дел Маулави Амир Хан Муттаки. Он посетил тогда провинцию Дайкунди и провёл переговоры о мире и сотрудничестве с лидерами хазарейцев.
Формирование 6 сентября 2021 г. временной – подчеркну, именно временной – администрации позволило талибам сохранить возможности манёвра для выполнения требований международного сообщества об инклюзивном правительстве. Назначение министров как исполняющих обязанности должно было подчеркнуть, что создание законных институтов власти ещё предстоит.
Релокация обратно
Талибы ведут переговоры с бывшими политиками и чиновниками и не препятствуют деятельности таких влиятельных лиц, как экс-президент Хамид Карзай и бывший глава исполнительной власти и высшей комиссии по национальному примирению ИРА доктор Абдулла Абдулла. В стране находится и бывший спикер сената Фазл Хади Муслимияр.
Символично, что процесс возвращения высокопоставленных чиновников бывшей афганской администрации начался в феврале 2022 г. с прибытием в Кабул Абдула Салама Рахими, занимавшего в 2019–2020 гг. посты государственного министра по делам мира и специального посланника президента Ашрафа Гани. Именно он возглавлял созданную в 2019 г. Гани под давлением США группу для переговоров с талибами. 11 февраля 2022 г. опубликовано официальное заявление министерства высшего образования с призывом к преподавателям университетов, выехавшим за границу до прихода к власти талибов, вернуться в Афганистан и помочь в восстановлении страны. «Развитие страны полностью зависит от системы образования, поэтому министерство высшего образования Исламского Эмирата Афганистан призывает всех профессоров государственных университетов вернуться в Афганистан», – говорится в заявлении.
16 марта 2022 г. распоряжением правительства талибов создана «Комиссия по возвращению и связи с бывшими афганскими чиновниками и политическими лидерами» в составе семи человек во главе с Шахабуддином Делаваром, исполняющим обязанности министра горнорудной промышленности и нефти[2]. Комиссии поручили установить связи с бывшими чиновниками и политиками, направить им специально подготовленные анкеты и организовать их безопасное возвращение в Афганистан. Для удовлетворения первоначальных нужд возвращающихся комиссия разработала процедуру из пятнадцати пунктов, предусматривающую краткосрочное размещение политических деятелей, бывших чиновников и военнослужащих. Одним из ключевых мероприятий являются объявленные в апреле 2022 г. официальным представителем правительства талибов Забиуллой Муджахидом планы (не конкретизированные) созыва Лойя Джирги для достижения консенсуса по важнейшим политическим проблемам.
Доктору Абдулле Абдулле и бывшему спикеру сената Фазл Хади Муслимияру разрешили выезжать за границу, чтобы они агитировали соотечественников за рубежом возвращаться на родину. Первый, по официальной версии, вылетал в Индию для свидания с семьей, второй – в Объединённые Арабские Эмираты для лечения. Оба находились за границей 30–40 дней и вернулись в Кабул в июне 2022 года. В аэропорту их с почётом встретили официальные лица.
В июне 2022 г. один за другим на родину вернулись бывшие высокопоставленные чиновники[3]. 23 июня в Афганистане встречали одну из ключевых фигур в администрации президента Хамида Карзая, его старшего советника и министра финансов Хедаята Амина Арсалу. 80-летний Арсала женат на американке и мог бы остаться в США. Его возвращение может свидетельствовать о стремлении официального Вашингтона установить устойчивую связь с временным афганским правительством.
Согласно сообщению пресс-секретаря комиссии Ахмадуллы Васика, в течение июня 2022 г. в страну вернулись более 150 политиков и правительственных чиновников. Ещё более ста человек, включая женщин, заполнили и вернули посланные им анкеты. 20 июня 2022 г. и.о. министра иностранных дел Маулави Амир Хан Муттаки принял около 40 вернувшихся на родину чиновников. Он сказал: «Поверьте, вашему возвращению мы очень рады! Рады, потому что, как говорится, кровь кровью не смоешь. Афганцы пережили много проблем, все прежние пути их решения оказались безрезультатны. Нам с вами осталась одна дорога, которая имела успех в нашей истории, и сейчас будет иметь ощутимый результат: это протянуть друг другу руку братства и считать Афганистан своим общим домом… Нужно положить конец такому явлению, когда в стране какая-то партия или движение у власти, а другие не имеют права жить. Вы являетесь началом этого каравана, вы открыли дорогу другим, и ваши имена, несомненно, войдут в историю».
С начала деятельности «Комиссии по возвращению и связям с бывшими афганскими официальными лицами и политическими деятелями» в страну уже вернулось около 950 человек. В это число входят бывшие министры, губернаторы, депутаты и члены парламента.
Ожидаемое ускорение этого процесса, отчётливо намечаемая реализация замороженных экономических проектов с участием зарубежных стран и иностранных инвесторов могут внести раскол в ряды политических оппонентов, объединившихся в Национальный фронт сопротивления. Опасения опоздать к началу нового этапа может подтолкнуть некоторых из них пойти на компромисс с талибами, в том числе отказаться от требований децентрализации и разделения на автономные регионы с этническим доминированием. Эта возможность открывается с возвращением в Афганистан 26 июня 2022 г. Низамуддина Кайсари, одного из генералов маршала Абдула Рашида Дустома. Вслед за ним приехали бывший министр образования Мохаммад Асиф Нанг, заместитель спикера сената Хасибулла Калимзай и экс-депутат Мохибулла Форгани.
Признание де-факто и де-юре
О том, что движение «Талибан» было признано воюющей стороной в гражданской войне или силой, борющейся за определение судьбы нации, может свидетельствовать подписание 29 февраля 2020 г. в Дохе «Соглашения о продвижении мира в Афганистане между Исламским Эмиратом Афганистан, который не признаётся Соединёнными Штатами как государство и известное как “Талибан”, и Соединёнными Штатами Америки». Оговорка о том, что США не признают ИЭА как государство, понятна. Тогда ещё речь не шла о государственности Исламского Эмирата Афганистан. Сегодня эта структура вступает в отношения с другими государствами и демонстрирует устойчивость власти по всей территории страны. В Кабуле продолжили работу 17 представительств иностранных государств, посольства многих западных стран переместились, но действуют и поддерживают контакты через Доху. Официальные встречи проходят и в Кабуле. За рубежом функционируют 39 постоянных представительств новой афганской власти, признаются паспорта и визы, выданные ею.
21 августа 2024 г. заместитель министра иностранных дел Казахстана принял главу афганского дипломатического представительства Мохаммада Ур Рехман Рахмани. В ходе встречи было объявлено, что он аккредитован в статусе поверенного в делах Афганистана в Казахстане. В МИДе Казахстана считают, что активное вовлечение Афганистана в региональные отношения создаст дополнительные условия для восстановления экономики страны, социальной стабильности через улучшение положения афганского народа, а также для поддержания мира и безопасности в регионе.
22 августа 2024 г. МИД Афганистана объявил, что новый посол вручил копии верительных грамот шефу протокола в МИД ОАЭ и вскоре ожидается вручение грамот Эмиру на официальной церемонии. Китай осенью 2023 г. стал первой страной, которая де-факто признала правление талибов и направила в Кабул представителя в ранге посла, затем приняла представителя талибов в своей столице также в ранге посла. По заявлению МИД КНР, это обычная ротация китайского посла в Афганистане, которая связана с продвижением диалога и сотрудничества между двумя странами. Через два месяца, 25 ноября 2023 г. МИД ИЭА подтвердил информацию о назначении посла в Китай. В заявлении не упоминается полное название – Исламский Эмират Афганистан, говорится, что «назначен посол Группы в Китай». Обе стороны в заявлениях избежали упоминания официальных названий своих государств. На сайте китайского МИДа отсутствует информация о вручении копии верительных грамот в министерстве. 30 января 2024 г. Председатель КНР принял, как сообщается, верительные грамоты посла ИЭА на церемонии с участием глав представительств 42 стран. Афганский министр иностранных дел в своём интервью признал, что это не означало официального признания ИЭА Пекином.
В феврале 2024 г. Азербайджан открыл посольство в Кабуле. Посол Ильхам Мамедов вручил министру иностранных дел правительства талибов Амиру Хану Муттаки официальное письмо об открытии диппредставительства. Вероятно, нынешний статус временного правительства Эмирата позволяет обосновать отсутствие верительных грамот и процедуры её вручения.
7 августа 2024 г. в Кабул прибыла правительственная делегация Узбекистана во главе с премьер-министром Абдуллой Ариповым. По данным афганской стороны, во время визита принято решение о начале работы афганского посланника в Ташкенте. Это первая правительственная делегация такого высокого уровня, которая посещает столицу Эмирата. Встреча глав правительств двух стран прошла на фоне государственных флагов ИЭА и Узбекистана.
В Казахстане, как и во многих других странах, установивших контакты с талибами, исходят из декларативной теории государственности, т.е. само объявление о создании нового государства делает его субъектом международных отношений. Согласно Конвенции Монтевидео 1933 г., политическое существование государства не зависит от признания другими государствами. В данном случае это временное правительство Исламского Эмирата Афганистан. На уровне ООН используется термин «власть де-факто».
Вместе с тем применяется и другая норма международного обычного права – конститутивная теория признания государства, согласно которой только признание другими государствами создаёт новое государство как субъект международного права. Это необходимо, чтобы дать знать нынешней власти в Афганистане, что международное сообщество не разделяет некоторые подходы Кабула к государственной политике, особенно в отношении женщин.
Дипломатические отношения могут отсутствовать, однако заключаются двусторонние торговые, финансовые, образовательные и другие соглашения. Такая форма применяется, когда у признающего государства есть сомнения в прочности нового субъекта международного права, либо когда сам субъект считает себя временным образованием. Ещё раз напомню, что 6 сентября 2021 г. была создана временная администрация. Хотя центральная власть, исполняющая обязанности правительства Исламского Эмирата Афганистан, уже осенью 2021 г. заявила о желании назначить своего постоянного представителя в ООН.
Нынешние события вокруг Афганистана вносят новые элементы в международное обычное право. Нет полного официального признания или приветствия правительства талибов, однако сначала посольства поэтапно передавались в пользование представителям новой афганской власти, теперь назначаются временные поверенные в делах, потом послы.
В дипломатической практике известны подобные случаи. Один из примеров – бывший президент США Джордж Буш-старший в своё время возглавлял американскую миссию в Пекине в ранге посла, хотя Вашингтон в то время ещё не признал официально КНР. Государство Палестина по сей день де-факто не создано, не обладает реальным суверенитетом, не является членом ООН, но имеет статус государства-наблюдателя при всемирной организации. В странах, признавших государство Палестина, дипломатические представительства Организации Освобождения Палестины действуют под вывеской посольств государства Палестина.
Таким образом, согласно декларативной теории государственности, можно говорить о правосубъектности Исламского Эмирата Афганистан. Нынешняя власть в Афганистане признана де-факто, или ad hoc – разовое временное признание. В резолюции Совета Безопасности ООН 2721 от 29 декабря 2023 г., принятой по итогам независимой оценки ситуации в Афганистане командой под руководством специального координатора Феридуна Синирлиоглу (октябрь 2023 г.), чётко определена цель взаимодействия международного сообщества с де-факто властями Афганистана.
Мы видим, что ведётся межстрановое – именно межстрановое, а не межгосударственное – общение, т.е. без названия страны Исламским Эмиратом Афганистан. Имеют место встречи на высоком уровне, ведутся переговоры, заключаются соглашения, предоставляется гуманитарная помощь. Международное или межстрановое общение может начаться и без международно-правового признания – одностороннего акта государства, посредством которого юридически признаётся возникновение нового субъекта международного права с целью установления с ним дипломатических отношений.
В 2024 г. интенсивность дипломатических контактов Кабула резко возросла, хотя и с символическими ограничениями. Специальный представитель ООН по Афганистану Роза Отунбаева уже второй год продолжает заявлять в докладах для СБ ООН, что международное сообщество должно продолжать взаимодействовать с лидерами ИЭА, несмотря на глубокое несогласие с их подходом к правам женщин и инклюзивному госуправлению. 21 июня 2024 г. на заседании СБ ООН она, например, сказала: «Я обращаю внимание на нынешнее развитие событий по двум причинам. Первая – подчеркнуть, что, несмотря на непризнанный статус властей де-факто Афганистана, между Афганистаном, регионом и международным сообществом в целом на самом деле налажено определённое взаимодействие и сотрудничество. Во-вторых, многие из тех, кто находится за пределами Афганистана, склонны недооценивать позитивные изменения, происходящие в стране».
Экономика выживания
Афганская экономика отличается относительной стабильностью, при низком росте. И это в условиях трёхлетней засухи и разрушительных землетрясений в провинции Герат, а также наводнений, от которых страна пострадала в 2024 году. Инфляция снижается, сократился уровень коррупции. В целом улучшилось состояние в сфере безопасности, проводится работа по предотвращению убийств, основанных на вековых традициях «кровной мести». Выращивание опиума кардинально сократилось. Новая власть сумела найти подходы к урегулированию земельных споров между возвращающимися беженцами и нынешними владельцами участков в провинции Тахар. Пытается не допустить перерастания постоянных конфликтов из-за земли между кочевыми племенами пуштунов и оседлыми хазарейскими общинами (провинции Бамиан, Дайкунди, Майдан Вардак, Газни, Урузган, Гор, Сарипуль, Саманган, Парван) в политическое противостояние и возобновление вооружённых конфликтов на этническое основе.
Печально известный двадцать лет назад Бамиан в Хазараджате в прошлом году посетило более 130 тысяч туристов, в том числе около полутора тысяч из-за рубежа. Афганские спортсмены участвуют в международных соревнованиях. На Азиатские игры-2023 в Китай приехали две команды. Одна, прибывшая из Афганистана, состояла из 120 мужчин. В другую входили 17 афганских женщин, собранных по всему миру. На Олимпийские игры 2024 г. в Париже от Афганистана приехали трое мужчин и три женщины, проживающие за границей.
С весны 2022 г. ведётся невиданное по масштабам для современного Афганистана строительство канала для орошения сельскохозяйственных земель на севере страны. Ведутся переговоры между китайской компанией и временным правительством по возобновлению работ на месторождении меди Айнак, но с сохранением исторических артефактов, связанных с буддизмом. Восстановлены официальные контакты по проектам строительства трансафганских железных дорог, газопроводов и линий электропередач. Афганистан достиг договорённостей с Казахстаном и Туркменистаном о строительстве логистического хаба в провинции Герат для развития региональной торговли. Ведутся переговоры с Китаем о прокладке автодороги между двумя странами через высокогорный Ваханский коридор. Активно идёт строительство «Нового Кабула» площадью 740 кв. км и стоимостью 10 млрд долларов.
Возобновились работы по проекту газопровода из Туркмении через Афганистан и Пакистан в Индию (ТАПИ). Трансафганский газопровод был спланирован ещё в 1997 г. во время первого прихода к власти талибов. Афганский участок составляет 861 км с пятью насосными станциями и пересечёт провинции Герат, Фарах, Нимруз, Гельменд и Кандагар. Общая длина – 1821 км с 12 станциями. В три страны предполагается поставлять 33 млрд куб. метров природного газа. Доход Афганистана от транзита может составить 400 млн долларов в год. Согласно соглашению с Туркменистаном, Афганистан будет покупать 3 млрд куб. метров газа в течение тридцати лет.
Из соседних стран – Пакистана, Ирана, а также из Турции – в страну вернулись до двух миллионов афганских беженцев. Хотя действующая власть просит соседей не спешить с выдворением, так как это создаёт серьёзные социальные проблемы, Афганистан всё же принимает людей, и при поддержке программы ЮНИСЭФ, Мировой программы продовольствия, Международной организации миграции решает вопросы размещения, распределения гуманитарной помощи. Сообщается, что на местах в разы снижается детская смертность и число недоедающих детей.
Традиция сильнее
В середине июня 2024 г. Совет по правам человека ООН опубликовал доклад «Феномен институциональной системы дискриминации, сегрегации, неуважения человеческого достоинства и отчуждения женщин и девочек». Название говорит само за себя, в документе даже вводится термин «гендерный апартеид». В январе 2024 г. департамент по международным делам женщин и правам человека МИД Афганистана представил отчёт в комитет по делам женщин управления Верховного комиссара ООН по правам человека. В нём сказано, что «в настоящее время образование девочек приостановлено на короткое время, пока разрабатывается всесторонний план обеспечения лучших условий для девочек. После разработки плана высшее образование для девочек будет восстановлено». Также отмечается, в стране работают и получают зарплату 250 тыс. учителей, в том числе 92 тыс. женщин. Женщинам предоставляется работа в министерствах здравоохранения, высшего образования, просвещения, внутренних дел, в аэропортах, адвокатских конторах, судах. В письме говорится об указе Эмира о защите прав женщин на основе шариата, о создании условий для занятости женщин по всей стране.
Двадцатилетние попытки строительства демократического общества и государства натолкнулись на социальное и духовное отставание афганского общества. В то же время за полвека афганское общество в городах и на периферии стало менее архаичным, а это вынуждает талибов отказаться от крайнего исламского фундаментализма в государственном строительстве.
Говоря другими словами, идеология талибов, включая положение женщин в обществе, поддерживается частью населения во всех его этнических сегментах.
Международное сообщество всё менее категорично в требованиях к временному правительству, оно признаёт необходимость учитывать традиции, изменение которых требует терпения, времени, стабильности и просветительства. Афганское общество всё ещё характеризуется такими понятиями, как общинно-родовой строй, трайбализм и патриархат, власть старейшин и духовных лидеров, система обычного права и средневековые кодексы поведения, узкое, ограниченное понимание религиозных норм, включая представление о роли женщин в обществе, этническое соперничество и утилитарный подход к государству: стремление получать практическую выгоду или пользу от центральных властей, не давая ничего взамен, включая подоходные налоги.
Международные доноры зачастую поддерживали архаичное устройство, направляя половину денег не через бюджет, а напрямую местным общинам, да ещё и наличными, попросту превращая содействие в подкуп.
Силы, которые хотели бы сохранить патриархальный строй в Афганистане, чрезвычайно влиятельны. Нет мощных внутренних факторов, способных ускорить социальный прогресс. Эти силы остановили реформы младоафганцев и короля Аманулла-хана в начале прошлого века. Захир-шах, понимая слабость центральной государственной власти, в отличие от принца Дауда, не торопился с решительными изменениями, так как средневековый, феодальный, родоплеменной уклад не были готовы к ним.
Это не уникальная ситуация. В России централизация власти и утверждение абсолютной монархии, развитие новых государственных форм во время Ивана Грозного и Бориса Годунова встречали сопротивление удельных князей-феодалов. Понадобилось более столетия, прежде чем Пётр Первый смог ликвидировать Боярскую думу. Ататюрк силой изменил турецкое общество, отказавшись от наследия Османской империи. «Белая революция» иранского шаха встретила сопротивление традиционного общества, не помогли и массовые репрессии тайной полиции. В итоге к власти пришло духовенство и сформировало государство в форме имамата.
Приходится признать, что сорокалетняя гражданская война в Афганистане выиграна силами, защищавшими традиционные ценности. Усилия прежних властей, реформаторов и просветителей, международного сообщества по содействию и развитию, образовательные программы оказывают влияние. Глубинное афганское общество начало осознавать необходимость перемен. Даже лидеры талибов по-своему поняли неизбежность смены ориентиров и подчинения своих позиций более широким интересам национального обновления. Афганское общество будет развиваться, но согласно своей судьбе и вернувшись на полвека назад.
* * *
В американском журнале National Interest в июле 2023 г. опубликована статья «Взаимодействие с Афганистаном отвечает американским интересам». Суть в том, что только посредством взаимодействия, вплоть до политического признания и установления дипломатических отношений с правительством талибов, Соединённые Штаты смогут не только содействовать появлению процветающего и безопасного Афганистана, но и защитить свои интересы. Автор статьи уверенно заявляет, что талибы доказали способность поддерживать стабильное управление, справляются с текущими гуманитарными проблемами и сегодня им нет альтернативы.
Американский политолог Барнетт Рубин, многие годы работавший в государственных структурах по Афганистану и Южной Азии, в книге «Афганистан: что о нём нужно знать каждому» (2020) пишет, что стабильность в стране «требует по крайней мере того, чтобы ни одна региональная или глобальная держава, способная дестабилизировать Афганистан, не рассматривала политический и военный порядок там как угрозу. Для этого потребуется сложная международная координация между государствами, в прошлом вызывавшими подозрения и недоверие, а также соглашение между народами самого Афганистана».
Иными словами, какой бы политический порядок ни существовал, включая и нынешний эмират, не нужно рассматривать его как угрозу и пытаться влиять на него силой. Это внутреннее дело афганцев. Власть талибов – потенциальная возможность положить конец длительному внутриафганскому конфликту и обеспечить региональную безопасность. Будет правильно отказаться от новой «Большой игры» вокруг Афганистана и начать новое «Большое сотрудничество» в общих интересах.
Автор: Агыбай Смагулов, кандидат исторических наук, Чрезвычайный и Полномочный Посол Республики Казахстан