A l’occasion de la publication de ses prévisions financières, l’Unédic s’émeut de "plusieurs décisions exogènes qui bouleversent l’équilibre financier du régime" d’assurance chômage. Il y a pourtant des années que l’État lui fait les poches : la technique consistant à mettre des dépenses non contributives (France Travail, secteurs culturels, travailleurs frontaliers, activité partielle, etc.) à la charge de l’Unédic est en effet bien éprouvée depuis la fin des années 1990.

Abus de budgets sociaux

Cette "débudgétisation", qui allège les dépenses de l’État, n’a guère soulevé de protestations jusqu’à présent. Au fil des ans celui-ci s’est donc enhardi jusqu’à annoncer 12 milliards d’euros de "ponctions" dans les caisses de l’Unédic sur la période 2023-2027, un nouvel impôt mollement justifié par la nécessité d’abonder sa très coûteuse politique d’apprentissage – également une dépense non contributive.

La facture est salée : sur un budget total de 45 milliards d’euros en 2026, l’Unédic consacrera 11 milliards à des dépenses qui ne sont pas des prestations d’assurance chômage. Au total, ces charges et autres "prélèvements sur recettes" lui auront coûté 137 milliards d’euros depuis 2008, soit en moyenne 18 % de ses dépenses. Autrement dit, si depuis dix-sept ans, l’Unédic n’avait pas eu à payer toutes ces factures de l’État, elle n’aurait pas accumulé une dette de 60 milliards mais une cagnotte de 77 milliards.

Magnanime, l’État se prévaut de garantir la dette de l’Unédic : c’est bien la moindre des choses puisque cette dette est la sienne, transférée à l’assurance chômage par la magie d’une comptabilité très créative. Ce bonneteau budgétaire est en effet favorisé par des comptes pour le moins elliptiques : l’Unédic brasse près de 2 points de PIB chaque année mais ne publie trois fois par an qu’un tableau sommaire de douze lignes de "recettes et dépenses". Ne lui jetons pas la pierre, elle est dans la norme des finances publiques, fossilisées dans un âge de pierre comptable, aux antipodes des obligations de transparence imposées aux entreprises.

Comptabilité faussée, réformes ratées

L’Unédic a valeur d’exemple, mais il faut regarder au-delà car les assurances sociales sont largement contaminées par ces pratiques insidieuses : par exemple, 20 % de dépenses non contributives s’ajoutent aux pensions de retraite, soit autour de 80 milliards d’euros par an. Il en est de même pour les transferts de charges vers les mutuelles santé - en les taxant dans la foulée, tout en maintenant les prélèvements sociaux.

Au total, les assurances sociales doivent prendre en charge des dépenses de solidarité, ce qui élève artificiellement leur poids apparent lorsque l’on compare la France à ses voisins. Les dépenses desdites assurances étant financées par le travail, notre "politique de l’offre" se prévaut d’alléger d’une main le coût du travail mais elle l’alourdit de l’autre, en lui faisant indûment supporter des dépenses régaliennes de redistribution.

Cette cavalerie ne serait qu’un sujet ennuyeux si elle ne conduisait à mal fonder les réformes que nous devons accomplir, en faisant apparaître les problèmes là où ils ne sont pas forcément. Un assainissement comptable est nécessaire afin de remettre chacun sur sa monture : les cotisations finançant les prestations contributives des assurances sociales, les impôts finançant les dépenses de solidarité. Les déficits apparaîtraient alors là où ils se creusent et les responsabilités seraient plus claires. L’application de cette méthode à l’assurance chômage dégagerait une marge de manœuvre à hauteur de 1,5 % de la masse salariale, permettant de faire que le travail paie plus et/ou coûte moins. Appliqué aux retraites, le potentiel serait environ cinq fois plus important.

Ce levier simple permettrait tout à la fois de mieux payer le travail et de redonner leur lisibilité aux assurances sociales contributives, sans pour autant déchirer le contrat social. Cette clarté retrouvée ne mettrait pas un point final aux réformes, mais serait un bon point de départ favorisant un climat plus apaisé.

*Bruno Coquet est économiste et président du Cabinet UNO Études & Conseil.