La reforma del SGP: objetivo loable, desastre político y financiero
Ya está próximo a aprobarse por abrumadora mayoría la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP) que fue establecido en la Constitución Política de 1991, inicialmente como el situado fiscal y las participaciones municipales, y posteriormente consolidado bajo este nombre con el Acto Legislativo 01 de 2001. Este sistema busca garantizar la descentralización y permitir que los territorios cuenten con los fondos necesarios para atender las necesidades básicas de su población. La reforma plantea la modificación a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia. En la actualidad, la nación transfiere a los entes territoriales un poco más de 20% de sus ingresos corrientes (ICN). Con la reforma estas transferencias aumentarían a 46,5% a partir del año 2034 con incrementos anuales de 2,5%.
Lo que el proyecto se propone es loable: “Cumplir con la promesa de descentralización de la Constitución Política de 1991, devolviéndoles la autonomía a municipios, distritos y departamentos en la determinación de la inversión de los recursos en aquellos programas y proyectos que mayor potencial tienen para impulsar su desarrollo” (https://www.mininterior.gov.co/noticias/abc-reforma-al-sistema-general-de-participaciones/).
Ahora bien, como dice el dicho, el camino al infierno está lleno de buenas intenciones. En este caso particular ese camino está compuesto de dos errores fundamentales, uno de fondo y otro de procedimiento. En cuanto al fondo, no está asegurado que con un aumento x de ingresos a las regiones se cumplan los objetivos planteados por la reforma. Es necesario, y nadie se ha formulado ese problema, que un cambio profundo de la repartición de recursos entre los niveles del Estado conlleve una reflexión sobre el tipo de Estado que la constitución indica.
La Constitución de Colombia de 1991 establece un modelo de Estado unitario con descentralización administrativa y autonomía de sus entidades territoriales. Según mi concepto este nivel de autonomía está limitado por la calidad y cantidad de funciones que se le asigna a cada nivel territorial del Estado.
El nivel central tiene el dominio total de la política exterior, seguridad y defensa, dirección de las políticas públicas. Formular y ejecutar políticas en diversos sectores como salud, educación, economía, medio ambiente, etc. Asegurar la prestación de servicios públicos esenciales, como educación, salud y transporte. Coordinar y promover el desarrollo económico y social del país.
Los departamentos tienen como funciones coordinar la prestación de servicios públicos en su territorio, como salud, educación y servicios básicos. Administrar los recursos fiscales y financieros del departamento, incluyendo la elaboración y ejecución del presupuesto departamental. Desarrollar y mantener la infraestructura departamental, como carreteras, puentes y edificios públicos.
Un primer problema conceptual de la reforma del SGP es que actualmente existe un Estado en el que se entrelazan y duplican esfuerzos y recursos, creando una desarticulación general que impide toda planeación territorial de la inversión, burla la autonomía territorial y expulsa las comunidades de su participación incidente en el gasto y las políticas públicas descentralizadas. El presupuesto general de la nación está determinado de una manera inflexible, aproximadamente 90% de los gastos son fijos e inalterables. Es sabido que el régimen fiscal del Estado central está muy comprometido, los egresos superan con creces los ingresos. Luego, una tarea prioritaria y precedente a la reforma del SGP, debe ser la reconducción del Estado a nivel central: el Estado colombiano ejerce muchas funciones y lo hace ineficientemente, se debe reducir el Estado, yendo a un Estado mínimo. Una vez cumplido ese requisito, se debe pasar a la segunda etapa, distribución equitativa de las funciones entre el nivel central y el regional del Estado.
Es por ello que el Banco de la República ha emitido un concepto negativo sobre la reforma: “Así las cosas, desde una perspectiva fiscal y suponiendo que no hay un ajuste en el gasto del Gobierno nacional originado en la reasignación de competencias, dice el banco central que el aumento progresivo de los recursos por SGP tendría un impacto significativo sobre las finanzas públicas, ya que llevaría el déficit fiscal a 4,7% del producto interno bruto (PIB) y la deuda neta a 64,6% del PIB en 2038. Este dato es bastante llamativo, debido a que contrasta con las estimaciones en un escenario sin reforma donde el déficit y la deuda se situarían hasta en 2,8% y 54,9% del PIB, respectivamente. (Además) plantea desafíos fiscales, especialmente, para el cumplimiento de las metas cuantitativas de la regla fiscal (norma que establece que el límite de deuda es igual a 71% del producto interno bruto -PIB- y el ancla de deuda es igual a 55% del PIB, en 2024) y el manejo de la deuda pública, que en los últimos meses tocó máximos históricos” (https://www.infobae.com/colombia/2024/11/20/banco-de-la-republica-alerto-que-las-deudas-de-los-colombianos-crecerian-por-reforma-que-se-busca-aprobar-en-el-congreso/).
Otro problema conceptual de la reforma es que podría tener consecuencias sobre el comportamiento de otras variables como la prima de riesgo (sobreprecio que paga un país para financiarse en los mercados, en comparación con otro país), la tasa de cambio y la actividad económica; por otra parte el emisor advierte que: “Asimismo, explicó que para cuantificar estos efectos se recurre a un modelo de equilibrio general que parte del supuesto de que el incremento del gasto del Gobierno es financiado con un mayor endeudamiento, que eleva la percepción de riesgo del país. Por eso, alertó que, como resultado, las condiciones financieras más exigentes llevarían a una caída en el consumo de los hogares y a una mayor depreciación del peso que a su vez reduce el consumo y la inversión privada.
Es claro que a nivel de contenido la reforma es contraproducente, pues desequilibraría totalmente el modelo fiscal del país, con muy negativas consecuencias para la economía nacional.
Ahora bien, como dijimos, el proyecto es loable, pues tiene como objetivo darles mayor autonomía administrativa a las regiones. Entonces, cómo resolver esta disyuntiva. Acá es donde entra el aspecto de procedimiento, el objetivo loable, por mal conceptualizado lleva a un desastre el cual se podría evitar con un cambio en el paradigma propuesto, en vez de hacer una reforma mecanicista, con un simple cambio del % asignado del ICN a las regiones, se debe hacer una reflexión sobre el modelo de descentralización del país, como lo plantea el experto Darío Restrepo, director técnico de la Misión de Descentralización del DNP:
“La revisión de la distribución de competencias intergubernamentales fue recomendada por la Misión de Descentralización. Bogotá, las grandes ciudades y los departamentos más desarrollados recibirían competencias, pero sobre todo más autonomía. La mayoría de los gobiernos locales tienen bajas capacidades y ni siquiera pueden cumplir con las competencias actuales, pues los recursos transferidos y propios no son suficientes. Finalmente, existen otras competencias mixtas que deben aclararse como la alimentación y el transporte escolar, donde se involucran todos los niveles de gobierno y fuentes de recursos, pero las responsabilidades se confunden y los dineros no alcanzan” (https://www.larepublica.co/analisis/dario-restrepo-3767880/reforma-al-sgp-retos-y-respuestas-398945).
En conclusión, lo que se debe hacer es reformular la reforma para partir de una revisión del modelo de descentralización, definir claramente las funciones de cada nivel del Estado, hacer un ejercicio de contabilidad realista de los recursos disponibles y a partir de ese ejercicio, plantear una reasignación de funciones, con traspaso sustantivo del nivel central al departamental y como consecuencia de este ejercicio una nueva determinación del nivel de transferencias de los recursos de la nación a los departamentos. La reforma está al revés, comenzó por el final, y así es imposible que la reforma termine en algo positivo, tal como se está aprobando es un error garrafal que tendrá como final un desastre político y fiscal.
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