Должны ли использоваться вскрышные и вмещающие горные породы?
старший преподаватель кафедры земельного, градостроительного и экологического права Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева
Федеральным законом от 14.07.2022 № 343-ФЗ1 в российское законодательство о недрах внесены изменения, предусматривающие возможность использования вскрышных и вмещающих горных пород пользователем недр. Что же это за породы и почему для них установлен специальный режим недропользования?
Вмещающие породы — это горные породы, в толще или объеме которых содержится полезное ископаемое (обычно образуются при подземном способе добычи). Горные породы, которые вынимаются и удаляются для доступа к основному массиву полезного ископаемого, именуются вскрышными породами (преимущественно их образование связано с открытой добычей полезного ископаемого)2. Специфика открытой разработки некоторых видов месторождений имеет характерную особенность: формирование большого количества вскрышных и вмещающих горных пород, объемы их превышают объемы добываемого полезного ископаемого в несколько раз. И, поскольку в основной деятельности по добыче ресурсов эти породы не используются, такие породы можно было бы признать отходами. Так, и законодательство о недрах (см. преамбулу Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (далее — Закон РФ «О недрах»), ред. от 08.08.2024) относит указанные породы к отходам недропользования. Федеральный классификационный каталог отходов3 также признаёт названные породы отходами недропользования (код 2 00 000 00 00 0). Однако в отраслевом законодательстве эти две категории разграничиваются (см., например, приказ МПР и экологии РФ и Федерального агентства по недропользованию от 25.04.2023 № 247/04).
С другой стороны, такие породы могут содержать в себе полезные ископаемые (как основные, добываемые недропользователем, так и не указанные в его лицензии), что будет отражаться и на их правовом статусе.
Статьей 23.5 Закона «О недрах» (в редакции Федерального закона от 14.07.2022 № 343-ФЗ) исчерпывающим образом закреплены направления использования вскрышных и вмещающих горных пород:
1) для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов;
2) для собственных производственных и технологических нужд;
3) для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
4) для рекультивации земель;
5) для ведения горных работ;
6) для передачи иному пользователю недр в целях использования им для собственных производственных и технологических нужд, ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель в объеме, определенном проектной документацией на выполнение таких работ и (или) проектом рекультивации земель;
7) для передачи иному лицу в целях использования для собственных производственных и технологических нужд, не связанных с осуществлением пользования недрами.
Совместным приказом МПР и экологии РФ и Федерального агентства по недропользованию от 25.04.2023 № 247/04 уточнены особенности учета и использования рассматриваемых пород.
Во-первых, порядок действует в отношении отходов недропользования V класса опасности, вскрышных и вмещающих пород, и не распространяется на отходы недропользования, полученные при дальнейшей переработке полезного ископаемого. Отходы, которые относятся к V классу опасности, являются не опасными и обращение с ними не требует наличия лицензии4.
Факт образования отходов недропользования V класса опасности, вскрышных и вмещающих горных пород, при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр подтверждается геологической информацией о недрах, учтенной ФГИС «Единый фонд геологической информации о недрах».
Во-вторых, в зависимости от направлений использования пород различают и основания для их использования: лицензия на недропользование, соответствующий технический проект (статья 23 Закона РФ «О недрах»), проект рекультивации земель, договор, предусматривающий передачу вскрышных и вмещающих горных пород иному пользователю недр или третьему лицу, с приложением соответствующей документации.
В-третьих, если указанные породы всё же содержат полезные ископаемые и полезные компоненты, не относящиеся к общераспространенным полезным ископаемым, то их использование для указанных выше целей допускается только после извлечения полезных ископаемых и полезных компонентов. Подтверждение указанного факта (наличия полезного ископаемого) осуществляется на основе геологической информации о недрах и (или) заключением государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (статья 29 Закона РФ «О недрах»). А извлечение полезных ископаемых и полезных компонентов будет подтверждаться данными государственной отчетности пользователей недр, представляемой в федеральный фонд геологической информации. Нормативы содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, также определяются в составе проектной документации (технического проекта).
В-четвертых, лица, использующие рассматриваемые породы, заблаговременно (за 15 рабочих дней до начала использования) направляют соответствующее уведомление в отношении каждой цели использования в территориальный фонд геологической информации по месту нахождения участка недр, в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, которое может быть сформировано в том числе в электронном виде с использованием официального сайта Роснедра в сети Интернет.
Таким образом, несмотря на то, что формулировка статьи 23.5 Закона РФ «О недрах» предполагает относительную вариативность и закрепляет скорее право недропользователя (а не обязанность!) на использование вскрышных, вмещающих пород, предусмотренный законодательством порядок оставляет пользователю недр лишь один выбор: использовать их самому или передать в установленном порядке другому лицу. Вскрышные и вмещающие горные породы подлежат вовлечению в разработку с целью добычи из них полезных ископаемых, что обусловлено необходимостью перехода к «зеленой» экономике. Несомненно, что дальнейшее развитие правового регулирования использования вскрышных, вмещающих пород будет осуществляться в сторону расширения оснований и форм их использования (в том числе рециклинга), что, в свою очередь, обеспечит соблюдение закрепленного в статье 23 Закона РФ «О недрах» принципа «обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов».
1 Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу 01.09.2024) [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения 16.12.2024).
2 ИТС 16-2023 «Горнодобывающая промышленность. Общие процессы и методы» (Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям, дата введения 01.01.2024) [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/1304288381 (дата обращения 16.12.2024).
3 Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» [Электронный ресурс]. URL: https://ivo.garant.ru/#/document/71695086/paragraph/327:7 (дата обращения 16.12.2024).
4 Справочно: подтверждение отнесения отходов к конкретному классу опасности осуществляет Росприроднадзор (его территориальный орган) при участии ФГБУ «ФЦАО».
Вмещающие породы — это горные породы, в толще или объеме которых содержится полезное ископаемое (обычно образуются при подземном способе добычи). Горные породы, которые вынимаются и удаляются для доступа к основному массиву полезного ископаемого, именуются вскрышными породами (преимущественно их образование связано с открытой добычей полезного ископаемого)2. Специфика открытой разработки некоторых видов месторождений имеет характерную особенность: формирование большого количества вскрышных и вмещающих горных пород, объемы их превышают объемы добываемого полезного ископаемого в несколько раз. И, поскольку в основной деятельности по добыче ресурсов эти породы не используются, такие породы можно было бы признать отходами. Так, и законодательство о недрах (см. преамбулу Закона РФ «О недрах» от 21.02.1992 № 2395-1 (далее — Закон РФ «О недрах»), ред. от 08.08.2024) относит указанные породы к отходам недропользования. Федеральный классификационный каталог отходов3 также признаёт названные породы отходами недропользования (код 2 00 000 00 00 0). Однако в отраслевом законодательстве эти две категории разграничиваются (см., например, приказ МПР и экологии РФ и Федерального агентства по недропользованию от 25.04.2023 № 247/04).
С другой стороны, такие породы могут содержать в себе полезные ископаемые (как основные, добываемые недропользователем, так и не указанные в его лицензии), что будет отражаться и на их правовом статусе.
Статьей 23.5 Закона «О недрах» (в редакции Федерального закона от 14.07.2022 № 343-ФЗ) исчерпывающим образом закреплены направления использования вскрышных и вмещающих горных пород:
1) для добычи полезных ископаемых и полезных компонентов;
2) для собственных производственных и технологических нужд;
3) для ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами;
4) для рекультивации земель;
5) для ведения горных работ;
6) для передачи иному пользователю недр в целях использования им для собственных производственных и технологических нужд, ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами, рекультивации земель в объеме, определенном проектной документацией на выполнение таких работ и (или) проектом рекультивации земель;
7) для передачи иному лицу в целях использования для собственных производственных и технологических нужд, не связанных с осуществлением пользования недрами.
Совместным приказом МПР и экологии РФ и Федерального агентства по недропользованию от 25.04.2023 № 247/04 уточнены особенности учета и использования рассматриваемых пород.
Во-первых, порядок действует в отношении отходов недропользования V класса опасности, вскрышных и вмещающих пород, и не распространяется на отходы недропользования, полученные при дальнейшей переработке полезного ископаемого. Отходы, которые относятся к V классу опасности, являются не опасными и обращение с ними не требует наличия лицензии4.
Факт образования отходов недропользования V класса опасности, вскрышных и вмещающих горных пород, при осуществлении пользования недрами на предоставленном в пользование участке недр подтверждается геологической информацией о недрах, учтенной ФГИС «Единый фонд геологической информации о недрах».
Во-вторых, в зависимости от направлений использования пород различают и основания для их использования: лицензия на недропользование, соответствующий технический проект (статья 23 Закона РФ «О недрах»), проект рекультивации земель, договор, предусматривающий передачу вскрышных и вмещающих горных пород иному пользователю недр или третьему лицу, с приложением соответствующей документации.
В-третьих, если указанные породы всё же содержат полезные ископаемые и полезные компоненты, не относящиеся к общераспространенным полезным ископаемым, то их использование для указанных выше целей допускается только после извлечения полезных ископаемых и полезных компонентов. Подтверждение указанного факта (наличия полезного ископаемого) осуществляется на основе геологической информации о недрах и (или) заключением государственной экспертизы запасов полезных ископаемых (статья 29 Закона РФ «О недрах»). А извлечение полезных ископаемых и полезных компонентов будет подтверждаться данными государственной отчетности пользователей недр, представляемой в федеральный фонд геологической информации. Нормативы содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, также определяются в составе проектной документации (технического проекта).
В-четвертых, лица, использующие рассматриваемые породы, заблаговременно (за 15 рабочих дней до начала использования) направляют соответствующее уведомление в отношении каждой цели использования в территориальный фонд геологической информации по месту нахождения участка недр, в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации, которое может быть сформировано в том числе в электронном виде с использованием официального сайта Роснедра в сети Интернет.
Таким образом, несмотря на то, что формулировка статьи 23.5 Закона РФ «О недрах» предполагает относительную вариативность и закрепляет скорее право недропользователя (а не обязанность!) на использование вскрышных, вмещающих пород, предусмотренный законодательством порядок оставляет пользователю недр лишь один выбор: использовать их самому или передать в установленном порядке другому лицу. Вскрышные и вмещающие горные породы подлежат вовлечению в разработку с целью добычи из них полезных ископаемых, что обусловлено необходимостью перехода к «зеленой» экономике. Несомненно, что дальнейшее развитие правового регулирования использования вскрышных, вмещающих пород будет осуществляться в сторону расширения оснований и форм их использования (в том числе рециклинга), что, в свою очередь, обеспечит соблюдение закрепленного в статье 23 Закона РФ «О недрах» принципа «обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов».
1 Федеральный закон от 14.07.2022 № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации „О недрах“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (вступил в силу 01.09.2024) [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru (дата обращения 16.12.2024).
2 ИТС 16-2023 «Горнодобывающая промышленность. Общие процессы и методы» (Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям, дата введения 01.01.2024) [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/1304288381 (дата обращения 16.12.2024).
3 Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22.05.2017 № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» [Электронный ресурс]. URL: https://ivo.garant.ru/#/document/71695086/paragraph/327:7 (дата обращения 16.12.2024).
4 Справочно: подтверждение отнесения отходов к конкретному классу опасности осуществляет Росприроднадзор (его территориальный орган) при участии ФГБУ «ФЦАО».