Новые федеральные законы для МСУ
Алексей Николаевич Диденко, председатель Комитета Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению, рассказал «Бюджету» о наиболее важных для муниципалов документах, принятых в последнее время.
— Алексей Николаевич, какие из принятых в прошлом году законопроектов вы могли бы отметить в числе наиболее важных?
— Комитет Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению работает одновременно в нескольких направлениях. Но основная наша задача, конечно, это работа над законопроектами.
В период весенней и осенней сессий 2023 года комитет являлся ответственным в работе над 38 законопроектами. Кроме того, на окончание 2023 года по 28 законопроектам мы были соисполнителями. К концу прошлого года была завершена работа над 17 законопроектами, по которым комитет являлся ответственным, при этом было принято восемь федеральных законов. Отмечу наиболее важные из них:
1. Федеральный закон от 13 июня 2023 года № 228‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».
Документ направлен на обеспечение реализации положений Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“», которым введен новый вид муниципального образования — муниципальный округ. До 1 января 2025 года установлен переходный период, в течение которого действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с положениями ФЗ.
2. Федеральный закон от 4 августа 2023 года № 420‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“ и статью 44 Федерального закона „Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ“».
Направлен на совершенствование правового регулирования осуществления органами местного самоуправления международных и внешнеэкономических связей.
Правомочия органов МСУ по участию в межмуниципальном сотрудничестве закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Но большая часть соответствующих положений посвящена вопросам межмуниципального сотрудничества в пределах России, а также муниципалитетов приграничных субъектов РФ. Вместе с тем согласно пункту 8 части 1 статьи 17 Закона № 131‑ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы МСУ обладают таким полномочием, как осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Но до принятия Федерального закона от 26 июля 2017 года № 179‑ФЗ «Об основах приграничного сотрудничества» данные нормы Закона № 131‑ФЗ являлись декларативными, поскольку отсутствовал требуемый федеральный закон, существующей правовой базы было недостаточно. Действовали лишь отдельные нормы отсылочного характера, касающиеся внешних связей муниципальных образований и содержащиеся в нескольких нормативных правовых актах. Федеральным законом № 179‑ФЗ был установлен порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей, но не для всех муниципальных образований, а только для расположенных на территориях приграничных субъектов РФ.
3. Федеральный закон от 2 ноября 2023 года № 517‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“».
Изменения предусматривают в том числе уточнение вопросов местного значения в сфере молодежной политики. Документ направлен на гармонизацию норм Закона № 131‑ФЗ с положениями Федерального закона от 30 декабря 2020 года № 489‑ФЗ «О молодежной политике в РФ». Он предусматривает, что к вопросам местного значения помимо организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью относятся:
участие в реализации молодежной политики;
разработка и реализация мер по обеспечению и защите прав и законных интересов молодежи;
разработка и реализация муниципальных программ по основным направлениям реализации молодежной политики;
организация и осуществление мониторинга реализации молодежной политики.
Также федеральный закон устанавливает новый вид преобразования муниципальных образований — объединение муниципальных округов. Ранее такой вид не был предусмотрен. Кроме того, установлено полномочие органов МСУ учреждать не только печатное СМИ, но и сетевое издание для обнародования муниципальных правовых актов, доведения до сведения жителей официальной информации. Раскрывается понятие «обнародование муниципального правового акта», под которым понимается:
официальное опубликование муниципального правового акта;
его размещение в местах, доступных для неограниченного круга лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек и других);
размещение на официальном сайте муниципального образования;
иной предусмотренный уставом муниципального образования способ обеспечения граждан возможностью ознакомиться с муниципальным правовым актом.
4. Федеральный закон от 12 декабря 2023 года № 594‑ФЗ «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона „О системе государственной службы РФ“ и отдельные законодательные акты РФ».
Документ направлен на совершенствование законодательства о государственной службе РФ. Он внес изменения в 11 федеральных законов: «О государственной гражданской службе РФ», «О муниципальной службе в РФ», «О прокуратуре РФ», «О службе в таможенных органах РФ», «О воинской обязанности и военной службе», «О Следственном комитете РФ», «О службе в органах внутренних дел РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» и другие.
#485375_300_d#
Основные нововведения федерального закона:
установление в целях унификации подходов к правовому регулированию государственной и муниципальной службы единой формы анкеты, представляемой гражданами при поступлении на службу. Форма анкеты, в том числе перечень включаемых в нее сведений, порядок и сроки их актуализации будут установлены актом Президента РФ;
установление обязанности государственных и муниципальных служащих в письменной форме сообщать представителю нанимателя (работодателю) об изменениях сведений в анкете. Проведение такой проверки возлагается на кадровую службу государственного (муниципального) органа;
установление правовой возможности расторжения служебного контракта (трудового договора) с государственным гражданским (муниципальным) служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случаях: представления при поступлении на государственную гражданскую (муниципальную) службу и (или) в период ее прохождения подложных документов и (или) заведомо ложных сведений, подтверждающих соблюдение ограничений, запретов и требований, нарушение которых препятствует замещению должности; непредставления документов и (или) сведений, свидетельствующих о несоблюдении ограничений, запретов и требований, нарушение которых препятствует замещению должности.
Принятие закона позволит не только унифицировать сведения о кадровом составе органов публичной власти, но и существенно сократит срок проверки предоставляемых сведений. При этом он позволит снизить трудозатраты кадровых служб за счет применения государственных информационных систем.
— Комитет также является соисполнителем по нескольким проектам. В чем их особенность?
— С начала работы Думы VIII созыва мы были соисполнителями по 54 законопроектам, из которых по 26 работа завершена, в том числе в связи с принятием 10 федеральных законов. В части 1 статьи 104 Конституции РФ указаны субъекты, которым принадлежит право законодательной инициативы, — это Президент РФ, Совет Федерации, сенаторы РФ, депутаты Государственной думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный и Верховный суды РФ. Все указанные субъекты, за исключением высших судов, являются авторами законопроектов, которые находятся в работе комитета.
В 2023 году мы отвечали за шесть проектов федеральных законов, внесенных законодательными органами субъектов РФ. Эти инициативы касаются:
особенностей формирования конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации в дотационных поселениях, внутригородских районах;
порядка представления депутатом законодательного органа субъекта РФ, осуществляющим свои полномочия без отрыва от основной деятельности, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
гарантий деятельности законодательных органов субъектов РФ;
уточнения порядка внесения субъектами права законодательной инициативы в законодательный орган субъекта РФ.
— Какие законопроекты в настоящее время наиболее актуальны?
— Большой интерес представляет законопроект № 444172-8 о внесении изменений в статью 25.1 Федерального закона № 131‑ФЗ (по вопросу проведения схода граждан), внесенный Московской областной думой совместно с депутатом Государственной думы О. Г. Паниным. Он предлагает установить особый порядок проведения схода граждан в сельском населенном пункте по вопросу выдвижения кандидатуры старосты и вопросу досрочного прекращения его полномочий. А также расширить круг лиц, которые могут принимать участие в сходе по указанным вопросам за счет включения граждан РФ, достигших на день проведения схода 18 лет и имеющих в собственности жилое помещение, расположенное в данном населенном пункте, в том случае если это установлено муниципальным НПА в соответствии с законом субъекта РФ. Законопроект также предлагает установить исключительный случай правомочности схода, имеющего количественный состав более одной четверти граждан, при голосовании по вопросам выдвижения кандидатуры старосты и досрочного прекращения его полномочий. В настоящее время проект готовится к рассмотрению Государственной думой в первом чтении.
Следует отметить, что в комитет неоднократно поступали обращения от граждан с просьбой внести в федеральное законодательство изменения, позволяющие гражданам, имеющим в собственности жилое помещение, расположенное в сельском населенном пункте, принимать участие в сходе граждан и назначаться старостой этого населенного пункта. Часть этих предложений уже нашла отражение в федеральном законодательстве. 1 марта 2023 года вступил в силу Федеральный закон от 6 февраля 2023 года № 12‑ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ“ и отдельные законодательные акты РФ», согласно которому староста сельского населенного пункта может назначаться из числа граждан РФ, достигших на день представления сходом граждан 18 лет и имеющих в собственности жилое помещение, расположенное на территории данного сельского населенного пункта.
#485462_300_d#
— Еще три года назад в Госдуму был внесен законопроект об одноуровневой системе местного самоуправления. Расскажите, пожалуйста, об особенностях такой системы. Как она принципиально поменяет деятельность органов МСУ? Какова судьба данного законопроекта?
— Ответственным в Государственной думе в работе над законопроектом № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенным сенатором А. А. Клишасом, депутатом Госдумы П. В. Крашенинниковым, назначен Комитет по государственному строительству и законодательству, а соисполнителем — наш комитет. Напомню, что данный законопроект был принят Госдумой в первом чтении 25 января 2022 года.
Одной из конституционных новелл Закона РФ о поправке к Конституции РФ № 1-ФКЗ является закрепление нормы, исключающей обязательность поселенческой основы организации местного самоуправления в РФ. В прежней редакции Конституции РФ предусматривалось, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. Новая редакция части 1 статьи 131 Конституции РФ гласит, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливает федеральный закон. При этом уточняется, что территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций.
Что касается исторических традиций формирования территорий муниципальных образований, то есть постановление КС от 18 мая 2011 года № 9-П. В нем Конституционный суд указал, что действующая в России система местного самоуправления основана на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения. В этой связи важно отметить, что основными направлениями пространственного развития страны являются улучшения условий жизни жителей малых и средних городов и сельских населенных пунктов. Данные нормы закреплены положениями Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 февраля 2019 года № 207-р. Данную позицию, вероятно, необходимо учитывать в дальнейшем территориальном муниципальном строительстве, в том числе в части сохранения и развития поселенческого уровня.
По нашему мнению, изменение территориальной организации местного самоуправления в субъектах РФ может стать причиной:
ликвидации поселенческой территориальной организации местного самоуправления, что может кардинально ухудшить перспективы развития территорий упраздненных поселений, малых городов и сельских территорий вообще;
сокращения числа депутатов представительных органов муниципальных образований, представляющих интересы населения ликвидируемых поселений. Их присутствие будет возможным исключительно на уровне городских и муниципальных округов. Это приведет к ухудшению взаимодействия населения и депутатов, которые должны представлять интересы граждан. Мы считаем, что в случае принятия этой нормы законопроекта необходимо увеличение численности депутатов представительного органа городского округа, муниципального округа в полтора-два раза. Также следует предусмотреть установление «вилки» и возможность определения конкретной численности депутатов уставом соответствующего муниципального образования;
возникновения территориальной удаленности населения от исполнительно-распорядительного органа объединенного муниципального образования (местной администрации). Это может сократить возможности населения в получении соответствующих услуг и в оказании влияния на местную исполнительно-распорядительную власть в решении жизненно важных для него вопросов;
включения в состав городского или муниципального округа значительного количества сельских населенных пунктов. Это негативно повлияет на эффективность инфраструктурной взаимосвязи между населенными пунктами, объединяемыми в городской или муниципальный округ, а также на интеграцию этих пунктов в общую инфраструктуру городского (муниципального) округа;
возникновения неопределенности в статусе отдельных категорий сельских жителей и работников, которые получают льготы и выплаты в связи с проживанием и (или) работой в сельской местности.
Указанные негативные для отдаленных территорий обстоятельства с большой вероятностью приведут к нарастающей концентрации населения в административном центре и значительному сокращению граждан, проживающих в отдаленных населенных пунктах. То есть увеличится диспропорция в расселении граждан на территориях субъектов РФ и площадь неосвоенных территорий по стране в целом. Такая тенденция чревата обезлюдением и деградацией периферийных зон страны, особенно сельской местности и районов Крайнего Севера и Дальнего Востока. Безусловно, это негативно повлияет, среди прочего, на увеличение экономических, демографических и территориальных показателей разных территорий России.
Свои замечания и предложения о необходимости концептуальной доработки положений законопроекта[1] комитет изложил в заключении и резолюции федеральных экспертных слушаний на тему «Об актуальных вопросах муниципального строительства и развития законодательства в сфере местного самоуправления в РФ», в организации и проведении которых принимал непосредственное участие. Заключение комитета направлено в ответственный по работе над законопроектом комитет (Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству).
— Поделитесь планами работы комитета на 2024 год.
— В текущем году продолжается подготовка к рассмотрению проектов федеральных законов, внесенных субъектами права законодательной инициативы, по которым комитет назначен ответственным. В настоящее время в работе 18 таких законопроектов. Также комитет работает по 28 законопроектам, по которым является соисполнителем.
Приоритетами законотворческой и иной деятельности на предстоящий период для нас являются:
анализ состояния законодательства, регулирующего вопросы разграничения и уточнения полномочий между уровнями публичной власти, приведение в соответствие расходных полномочий муниципальных образований и доходов местных бюджетов, вопросы жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики, выработка предложений по их совершенствованию;
совершенствование бюджетно-налогового законодательства и реализации федеральных государственных программ, законодательства об экономической и хозяйственной деятельности муниципальных образований, мер поддержки малого и среднего бизнеса, социально ориентированных некоммерческих организаций, самозанятых граждан, мониторинг наполнения и исполнения региональных и местных бюджетов;
развитие законодательства в повышении роли субъектов РФ и муниципальных образований в увеличении темпов социально-экономического роста, реализации национальных проектов и переходе страны на режим инновационного развития;
законодательство о государственной и муниципальной службе, профилактика коррупционных правонарушений;
законодательство о предоставлении государственных и муниципальных услуг, трансформации и цифровизации экономики, управленческой и социальной сферы регионов и муниципалитетов;
развитие региональных и местных сообществ, локальных и солидарных экономик, в том числе через технологии межсекторного взаимодействия;
развитие межмуниципального сотрудничества, включая международное межмуниципальное и приграничное, установление и укрепление побратимских отношений, правовая, организационная и научно-методическая поддержка деятельности Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления (ВАРМСУ), Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления (ОАТОС), Федерального экспертного совета местного и общественного самоуправления и местных сообществ при Общенациональной ассоциации ТОС, отделения Российской академии естественных наук по федеративному устройству, местному самоуправлению и местным сообществам и т. д.;
совершенствование межсекторного взаимодействия (местные сообщества — бизнес — муниципалитет — государство — научно-экспертное сообщество) как технологии развития инфраструктуры территорий и человеческого потенциала;
вопросы пространственного развития РФ.
Принятие поправок к Конституции РФ положило начало новому этапу муниципального строительства в нашей стране. В связи с этим предстоит серьезная и кропотливая работа по корректировке большого массива российского законодательства в сфере местного самоуправления и смежных отраслей права.
Подготовила М. С. Михайлова
[1] Размещена на официальном сайте комитета в разделе «Мероприятия с участием Комитета».