В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ ТЕРЯЮТ ЧУТЬЁ ИЛИ ТАКОВО КОНЪЮНКТУРНОЕ ОБОНЯНИЕ?
40 минут было отведено в Совете Федерации на отчет А. Кудрина о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2018 году (в Государственной думе — 1 час 50 минут). Отчет Счетной палаты — процедура обязательная и прописанная в регламентах обеих палат. Постоянство записи в регламентах означает, что этот сюжет имеет государственную важность. Формальный подход к обсуждению вопросов государственной важности делает ущербным не только само его обсуждение.
Отчетный доклад А. Кудрина был не только регламентным мероприятием. Это его первое полноценное официальное государственное выступление и как председателя, ответственного за итоги организации работы руководимого коллектива, и как представителя Счетной палаты, которая оказалась в стадии трансформации.
Однако в Совете Федерации отчетный рапорт был принят без какого бы то ни было обсуждения. Попытки начать дебаты были остановлены ссылкой на регламент, как будто это свыше данный документ, а не плод решения самих членов Совета Федерации. А. Кудрину задано несколько вопросов. Этого показалось вполне достаточно. Заранее заготовленное постановление Совета Федерации вначале принято «за основу», а после двухнедельной доработки и «в целом», но уже на следующем заседании палаты. Без дискуссий. Постановление, по существу, мало чем отличалось от прошлогоднего и носило скорее методический, чем политический характер.
Казалось бы, есть федеральный закон о Счетной палате, бери этот закон и, проходя постатейно, проанализируй деятельность Счетной палаты на примере итогов её работы в 2018 году и представленного отчета и материалов. Лучше было бы и перепроверить что-либо, комиссионно. Если взять закон за основу анализа, можно уже не менять каждый год критерии оценки и увидеть динамику в работе специализированного органа парламентского контроля, сравнив в предшествующими периодами. Можно оценить работу каждого аудитора, назначаемого на эту должность Советом Федерации — в Совете Федерации, а Госдумой — в Госдуме. Иначе контрольно-надзорная деятельность на направлениях, курируемых аудиторами, и их заслуги оказываются вовсе без какой-либо оценки, хотя назначается каждый из них в индивидуальном порядке. Трансформирующие намерения и авторитетность личности председателя палаты здесь решающей роли не играла бы. Публичная единоличность председателя Счетной палаты ограничена законом (лишь после утверждения коллегией палаты отчеты и другие документы по результатам проверок, аналитика, информационные сообщения направляются Совету Федерации и Государственной думе).
Однако не в адрес Счетной палаты по итогам годового отчета, а именно в адрес А. Кудрина со стороны председательствующего на заседании Совета Федерации было высказано немало пафосных слов. У него, дескать, «рака за камень не заведешь». А вот на просьбу А. Кудрина к членам Совета Федерации всё-таки обратить внимание на его новшества и нововведения так никто и не откликнулся. В результате развернутое решение было принято, но без оценки новаций. Оно не направлено ни в правительство Российской Федерации, ни в Государственную думу, ни в регионы. Только в саму Счетную палату. Получается, теряют чутьё в профильном комитете Совета Федерации, ответственном за подготовку вопроса к заседанию палаты. Ведь Счетная палата — это важнейший инструмент парламентского контроля за действиями органов исполнительной власти и правоприменением законодательства. Анализируя итоги работы Счетной палаты, парламент неминуемо должен выйти и на оценку тех, кто был объектом проверок, и тех, кто в системе исполнительной власти ответственен за ситуацию в этой системе. На оценку самих себя, в конечном счете. Или, наоборот, в профильном комитете Совета Федерации держат нос по ветру? Как же, сам А. Кудрин отчитывается! Он так близок к президенту!
Формальное обсуждение отчета Счетной палаты и похвалы в Совете Федерации сослужили тому плохую службу. Расслабился. Месяц, прошедший со дня отчета А. Кудрина на Б. Дмитровке, ничего не изменил в его выступлении перед депутатами Государственной думы с годовым отчетом два дня назад. Доклад был текстуально таким же, как и в Совете Федерации. К вопросам, заданным по бумажке от членов фракции «Единая Россия», но важным, нашелся «рояль в кустах»: по нескольку страниц шпаргалок с данными, точно соответствующими вопросу. Домашние заготовки позволили презентовать «детальное знание предмета». При ответах на вопросы депутатов из других фракций таких заготовок не оказалось, но общая эрудиция Алексея Леонидовича и здесь не подвела, а детальных знаний не требовалось.
И всё-таки, видимо, неожиданно для представителей Счетной палаты в ходе пленарного заседания Государственной думы состоялся неформальный разбор отчета. То, что заслуживало внимания и поддержки, было обсуждено и оценено. Заключение комитета Госдумы по контролю и Регламенту по отчету Счетной палаты за 2018 год заняло 55 страниц машинописного текста и обобщило оценки и предложения, представленные всеми комитетами палаты. Депутатов интересовали вовсе не нововведения А. Кудрина, на что тот рассчитывал, не будущие победы, а сегодняшние проблемы в государственном управлении. Почему исполнение национальных проектов хромает на обе ноги? Что имел в виду А. Кудрин, говоря, что надо менять саму идеологию национальных проектов? Что поменять, чтобы выделенные бюджетные деньги на реализацию национальных целей развития расходовались с начала года, а не третьего квартала? 100 миллиардов рублей «изъято» у водителей частными организациями, но только 10−15 процентов из них дошло до казны. Куда смотрим? Демография, здравоохранение, образование — сплошь проблемы и вопросы. Кто должен определять конкретные цифры приема в вузы, чтобы поправить сложившуюся неудовлетворительную ситуацию? Почему «незавершенка» вдруг так всех озадачила, если президент еще в 2015 году требовал разобраться с объектами незаконченного строительства и закапыванием денег в землю. Что с малым предпринимательством? Сколько можно говорить о вреде госзакупок у единственного поставщика или о неконкурентных способах закупок для государственных нужд? Где конкретные предложения? Закредитованность населения: каковы угрожающие пределы? Налоговые преференции бизнесу составляют 12 процентов от ВВП, а каковы критерии эффективности этих льгот? Как контролируются цены на бензин и почему деньги из фонда народного благосостояния уходят на поддержку нефтянки? 5 триллионов рублей профицит бюджета, а люди всё беднеют и беднеют.
Коллегию и аудиторов Счетной палаты депутаты Государственной думы настраивали на точное и полное следование задачам, определенным федеральным законом о Счетной палате, начиная с задачи по контролю за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проблем здесь немало. Объем доходов федерального бюджета составил 19,5 трлн рублей и превысил прогнозируемый объем на 509,3 млрд рублей (на 2,7%). Это самый высокий показатель за последние 6 лет. Расходы же федерального бюджета составили 16,7 трлн рублей, или 95,5%. Это самый низкий уровень исполнения расходов за последние 10 лет. Объем неисполненных бюджетных ассигнований составил 785,8 млрд рублей, увеличившись по сравнению с 2017 годом в 1,3 раза.
Менее чем на 90% исполнены расходы по десяти государственным программам Российской Федерации: «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013 — 2020 годы (62,9%), «Космическая деятельность России на 2013 — 2020 годы» (74,4%), «Реализация государственной национальной политики» (75,6%), «Развитие культуры и туризма» на 2013 — 2020 годы (82,6%), «Внешнеполитическая деятельность» (85,1%), «Управление федеральным имуществом» (85,3%), «Развитие физической культуры и спорта» (85,5%), «Воспроизводство и использование природных ресурсов» (88,4%), «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года» (89,4%), «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (89,6%). В 2018 году сложился самый низкий уровень исполнения расходов на реализацию ФАИП за последние 15 лет — всего 81,4%. Счетная палата права в том, что недостаточная эффективность реализации государственных программ Российской Федерации в 2015—2017 годах, динамика расходов и показателей госпрограмм в 2018—2021 годах провоцирует риски недостижения в 2019 году значений свыше 230 показателей (более 15% от общего количества всех показателей).
Это самое существенное. Комитеты Госдумы развернуто и содержательно оценили деятельность Счетной палаты по реализации задач, которые сформулированы в законе, и поддержали предложения палаты, которая, судя по характеру обсуждения, не утратила доверия депутатов, а наоборот: на неё возлагаются большие надежды.
Однако не поддержка или одобрение работы контрольного органа парламента, как оказалось, стало главным в отчетном мероприятии. На фоне формализма в Совете Федерации сенсационным оказалось выступление председателя комитета Госдумы О. Савастьяновой (фракция «Единая Россия»). Да, говорила она, число контрольных и экспертно-аналитических мероприятий значительно выросло. В два раза выросло количество мероприятий, носящих завершенный характер. В 1,6 раза — число предписаний, которые исполняются в срок. В 2,5 раза уменьшилось число представлений, которые не исполнялись. 21 должностное лицо лишилось своей работы. Уменьшилось число правовых экспертиз. В 2,5 раза уменьшилась сумма выявленных нарушений и во столько же — число представлений в Генпрокуратуру. В пять раз уменьшилось количество рассмотрений судами административных дел. Это хорошо или плохо? Это положительный результат или это проблемный результат? На этот вопрос ни у комитета, ни у Счетной палаты пока нет ответа. Потому что взаимосвязи между количественными цифровыми результатами и эффективностью результатов от проведенных мероприятий не обнаружено.
Мы постоянно выявляем одни и те же непростые проблемы, которые являются системными. Это проблемы, связанные со стратегическим планированием, с разработкой и реализацией государственных программ, федеральных адресных инвестиционных программ, с вопросами, связанными с управлением имуществом, лесными, земельными ресурсами, с администрированием доходов и прогнозированием рисков, межбюджетными отношениями, госзакупочными процедурами. Счетная палата причин этих проблем не выявляет, поэтому и нет результата, на который мы вправе рассчитывать.
Обсуждение отчета Счетной палаты состоялось. Не всё, что говорилось, было лицеприятно. Счетная палата не должна превращаться в научно-исследовательский институт, в котором главная задача, как выразился один из депутатов, доказать, что единственно верное мнение то, которое принадлежит его руководителю.
Принято весьма конкретное и краткое постановление Государственной думы. В тот же день. Сразу и за основу, и в целом, и сразу после заключительного слова докладчика А. Кудрина. В котором он особо поблагодарил О. Савастьянову, с трудом выговорив её депутатскую должность председателя комитета Государственной думы по контролю и регламенту. Мелочь, конечно, но… И сообщил, что четко отделяет свое экспертное мнение и позицию Счетной палаты. Видимо, обиделся. Тоже неплохо. Значит, запомнит разговор.
А принятое постановление Государственной думы было направлено президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации, в правительство Российской Федерации. И только потом — председателю Счетной палаты Российской Федерации.