Дионис Ченуша: Когда страны Шенгенской зоны откроют свои двери для Молдовы

Брюссель готов возобновить перемещение между странами Евросоюза и Шенгенской зоны, но последнее слово останется за национальными правительствами. Власти мечутся между необходимостью социально-экономического выживания и политико-эпидемиологическими страхами

Санитарный кризис в Европе ослабил преимущества, характерные для европейского проекта, в том числе привилегию свободного передвижения людей. В середине марта 2020 года, в одностороннем и несогласованном порядке, были введены ограничения на поездки в Шенгенскую зону для европейских граждан, обладателей виз (17 миллионов краткосрочных виз в 2019 году) и бенефициаров либерализованного визового режима. В разгар пандемии, на глазах у Брюсселя, государства-члены ЕС воспользовались суверенным правом на свои границы в попытке затормозить людской поток. Остались в силе только поездки, вызванные крайней необходимостью. Национальные пограничные ведомства сумели вытребовать назад контроль над межгосударственными границами, это случилось во второй раз за последние 10 лет – первым был кризис мигрантов 2015 года.

Стремясь остановить наступление пандемии и предотвратить фрагментацию общеевропейской политики в интересах политических решений на национальном уровне, Европейская комиссия не имела иного выхода, кроме как объявить о закрытии Шенгенской зоны не менее чем на 30 дней, начиная с 18 марта, будучи единогласно поддержана государствами-членами ЕС. Срок „островизации” ЕС продлевался ещё дважды, 8 апреля и 8 мая – до 15 июня этого года. На данный момент Брюссель готовит возобновление перемещения между странами Евросоюза и Шенгенской зоны, но окончательное слово всё равно останется за национальными правительствами, решения которых мечутся между необходимостью социально-экономического выживания и политико-эпидемиологическими страхами.

В результате превращения ЕС в „крепость” пострадавшими оказались бенефициары либерализованного визового режима на Западных Балканах, а также в рамках Восточного соседства – Грузия, Молдова и Украина. Многие граждане этих регионов решили дожидаться окончания пандемической бури в странах ЕС. Некоторым удалось вернуться с помощью властей, которые организовали чартерные рейсы и наземный транспорт, в том числе это касается граждан, которых пандемия застала в пределах ЕС. Статус оставшихся в Евросоюзе граждан всецело зависит от политической доброй воли принимающих государств. ЕС „призвал” страны-члены не криминализировать превышение срока пребывания (90 дней / 180 дней).

Динамика пандемии разнится у восточных соседей ЕС в зависимости от эффективности национальных властей, избравших различные стратегии тестирования или подготовки медицинских учреждений. Из стран ВП с безвизовым режимом лидирующую позицию занимает Грузия, за которой следует Украина, а Молдова замыкает список из-за не снижающегося уровня инфицирования. Эти данные значительно скажутся на готовности государств ЕС открыть свои границы. Существуют реальные риски того, что некоторые европейские столицы выразят определённую настороженность по поводу отмены ограничений для приезжающих из таких стран, как Молдова, до тех пор, пока присутствие вируса там не сократится. Помимо обязательного карантина, могут быть задействованы иные, более радикальные меры для предотвращения завоза инфекций от восточных соседей Евросоюза. Всё чаще, пока что за пределами ЕС, звучит идея распространения „иммунных паспортов” для международного туризма (New Yorker, май 2020 г.), основанных на предварительном предъявлении лабораторных доказательств отсутствия заражения COVID-19.

Европейский рецепт возобновления передвижения людей

В острой фазе пандемии COVID-19 внимание национальных и европейских институтов было сосредоточено на репатриации европейских граждан и резидентов стран ЕС. Так, около 600.000 европейцев, находившихся за рубежом, получили помощь в возвращении домой посредством консульских возможностей европейской дипломатии (Consular Task Force), которая также насчитывает 140 дипломатических делегаций Евросоюза. После этого, в хронологическом порядке, Европейская комиссия предложила план по восстановлению свободы передвижения в рамках европейских границ, с трёхступенчатым и скоординированным открытием внутренних границ (ЕС, 15 мая 2020 г.). Предложения комиссии носят рекомендательный характер и сфокусированы на трёх основных критериях:

Первый аспект заключается в эпидемиологической ситуации и, соответственно, в возобновлении сообщения между территориями государств-членов, в которых наблюдается улучшение этой ситуации. С целью предупреждения проявлений дискриминации решения по смягчению ограничений должны учитывать эпидемиологические показатели. Выбор европейских регионов и стран может осуществляться с помощью карты Европейского центра по контролю и профилактике заболеваний, который ежедневно отслеживает динамику пандемии, выступая в качестве надёжного источником для тех, кто принимает политические решения. На эпидемиологической карте фигурируют все страны Шенгенской зоны и члены ЕС, в том числе и Великобритания. Карта включает в себя и Западные Балканы, где 5 стран пользуются либерализованным визовым режимом с ЕС (Албания, Босния и Герцеговина, Северная Македония, Черногория и Сербия). Также анализируются данные соседних стран, имеющих безвизовый режим с ЕС – Грузии, Молдовы и Украины.

Второе измерение, которое учитывается при отмене барьеров для передвижения людей на европейском уровне, – это способность применять меры изоляции. Иначе говоря, государственные и частные структуры, участвующие в транспортировке и размещении (гостиничный сектор) европейских путешественников, должны обладать средствами защиты, обнаружения и изоляции заражённых. Евросоюз и входящие в него страны ввели общие правила для обеспечения взаимодействия электронных приложений, используемых для добровольного отслеживания (tracing apps). Даже после 3 месяцев пандемии европейские структуры демонстрируют робость вместо того, чтобы запустить конкретную инициативу по созданию европейской платформы. С её помощью можно было бы собирать информацию о случаях заражения из приложений для добровольного отслеживания, с обязательными гарантиями защиты персональных данных. Эта ситуация может оказаться полезна для того, чтобы послужить созданию общеевропейской социальной сети и сети электронной коммуникации для желающих путешествовать в пределах ЕС. По неясным причинам европейские институты рассчитывают на „ответственное поведение граждан”, но более всего – на государственные инструменты коммуникации и на расширение возможностей тестирования как случайным, так и системным образом.

Третий элемент подчёркивает первоочередную необходимость отмены препятствий, лишающих свободы передвижения трансграничных работников, задействованных в сфере общественного здоровья, в социальном секторе или в самой местной экономике. На более позднем этапе необходимо будет возобновить передвижение людей, задействованных и в других сферах, жизненно важных для единого рынка. Только таким образом удастся возродить цепочки поставок и связанные с ними услуги, в частности, всё то, что характеризует внутриевропейскую туристическую экосистему (транспорт, гостиничный сектор, индустрия потребления и т. д.).

Несмотря на то, что временами ЕС, по-видимому, колеблется, он отвергает идею увеличения числа координирующих инструментов. Упор делается на существующий Интегрированный механизм политического реагирования на кризисы, который может быть активирован государствами-членами Евросоюза или председательством Совета ЕС (интерфейс национальных правительств). В любом случае, Европейская комиссия намерена реагировать на ограничения, применяемые несоразмерно и/или дискриминационно, в случае как внутренних, так и внешних границ.

Старый либерализованный визовый режим в новых условиях

Хотя ЕС рекомендовал сохранить внутренние границы закрытыми до 15 июня максимум, многие государства Шенгенской зоны уже начали ослаблять ограничения для граждан соседних стран (Euronews, 29 мая 2020 г.). Пока не существует какого-либо плана по обеспечению гибкости карантинного режима на внешних границах ЕС. Это ставит в невыгодное положение владельцев биометрических паспортов с Западных Балкан и из стран Восточного партнёрства, которые посещают ЕС на основании безвизового режима. Сейчас эти категории граждан либо вернулись в страны происхождения и ждут, когда европейские границы откроются вновь, либо вообще не покидали пределы ЕС.

У Грузии, Молдовы и Украины сформировалась значительная зависимость от либерализованного визового режима с ЕС. Некоторыми гражданами он используется не только в целях туризма, но и для сезонных работ. В 2017–2019 годах свыше 2.5 миллиона украинцев совершили более 33 миллионов поездок в Шенгенскую зону. Свыше 2 миллионов молдавских граждан совершили около 6 миллионов поездок за первые пять лет после отмены виз (IPN, апрель 2019 г.). Количество граждан Грузии, попавших ЕС благодаря безвизовому режиму за 2017–2018 годы, превысило 300 тысяч человек.

В настоящее время отсутствует информация о количестве грузин, молдаван и украинцев, находящихся в Шенгенской зоне. По предложению Европейской комиссии государства-члены ЕС разъяснили условия пребывания в Евросоюзе восточноевропейцев с биометрическими паспортами или шенгенскими визами (ЕС, 29 мая 2020 г.). Большинство европейских государств ввели упрощённые, но неединообразные условия продления срока пребывания (90 дней/180 дней). Германия и Венгрия являются единственными странами, которые требуют регистрироваться на своей территории для временного пребывания до открытия внешних границ (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Исключения, применяемые в период пандемии COVID-19 государствами Шенгенской зоны / ЕС для бенефициаров либерализованного визового режима

Страны Шенгенской зоны / ЕС	Исключения
Австрия, Кипр, Литва, Люксембург, Норвегия, Словения, Словакия	Легальный срок пребывания продлевается до открытия внешних границ. Никакие санкции не применяются. Временные визы будут выданы после выхода из кризиса (Люксембург).
Бельгия	Продление срока пребывания до 15 июля, с возможностью дальнейшего продления.
Болгария	Бюро по миграции продлевает срок пребывания на основании заявления, поданного иностранным гражданином.
Швейцария, Мальта	Продление срока пребывания официальным подтверждением властей (Швейцарии) или электронным документом, подтверждающим продление на 3 дополнительных месяца (Мальта).
Чехия	Легальное пребывание до 17 июля, плюс 60 дней, оформляемое печатью в паспорте.
Дания	Легальное пребывание до завершения чрезвычайного положения, плюс 60 дней, с подтверждающим письмом от офиса национальной полиции.
Германия, Венгрия	Легализация пребывания в стране, если нет возможности покинуть страну до истечения 90-дневного срока.
Эстония	Легальное пребывание до завершения чрезвычайной ситуации, плюс 10 дополнительных дней.
Греция, Франция, Румыния	Продление срока пребывания ещё на 90 дней (Румыния), на основании запроса (Франция), поданного в офис полиции (Греция).
Испания	Продление срока ещё на 3 месяца.
Финляндия, Лихтенштейн, Нидерланды, Португалия, Швеция	Никаких действий не предписано специально для ситуации с COVID-19.
Хорватия	Подтверждение продления срока компетентными органами.
Исландия	Все пребывания сверх 90-дневного срока являются легальными в период с 20 марта по 1 июля 2020 года.
Италия	Превышения срока пребывания в период с 31 января по 31 июля не считаются нелегальными, а период может быть продлён до 31 августа 2020 года.
Латвия, Польша	Продление срока на 30 дней после окончания чрезвычайного положения. Для возвращения людей в страны происхождения будут выданы временные визы (Латвия).

Источник: Компиляция автора на основе данных ЕС (www.ec.europa.eu)

Всё же, исключения, предлагаемые для тех, кто оказался временно заблокирован в Шенгенской зоне, являются более чёткими, чем те правила и критерии, которые будут применяться в отношении поездок бенефициаров безвизового режима из стран-восточных соседей Евросоюза. Среди трёх критериев, введённых ЕС для открытия внутренних границ, эпидемиологический критерий будет играть определяющую роль. Государства с высокой поражённостью инфекцией могут столкнуться с определёнными трудностями. Среди ассоциированных с ЕС стран наиболее агрессивно вирус распространяется в Молдове (2.792 случая / 1 миллион населения), а на Западных Балканах главным отстающим является Северная Македония (1.082 случая / 1 миллион населения). Если брать только эпидемиологический критерий, то граждане Грузии, Албании и Черногории раньше всех получат доступ в Шенгенскую зону, благодаря низкой частоте заражения COVID-19 (см. Таблицу 2).

Таблица 2. Динамика заражения COVID-19 у соседей ЕС, пользующихся безвизовым режимом

Соседи ЕС	Случаи	Смерти		Поражённость	Заражений на 1 млн. населения	Население, млн.
Ассоциированные с ЕС страны Восточного партнёрства
Грузия	757	12		18.94	204	3.7
Молдова	8.098	291		200.2	2.792	2.9
Украина	23.204	696		52.74	547	42.4
Западные Балканы
Албания	1.122	33	39.20		436	2,8
Босния и Герцеговина	2.494	153	75.55		779	3.2
Косово	1.064	30	59.16		591	1.8
Северная Македония	2.164	131	104.18		1.082	2.0
Черногория	324	9	52.07		54 (на 100 тысяч)	0.6
Сербия	11.381	242	163.43		1.649	6.9

Источник: Европейский центр по контролю и профилактике заболеваний, 31.05.2020. Поражённость отражает процент населения, который заразился вирусом, и который рискует заразиться в течение определённого периода времени.

Предварительная проверка людей в аэропортах и на сухопутной границе может стать необходимым минимумом. Другие, более радикальные компенсационные меры со стороны восточных соседей могут включать в себя, в том числе, предъявление при въезде в ЕС лабораторных доказательств отсутствия заражения COVID-19. Структуры ЕС признают, что на практике подобные действия могут породить ложное ощущение безопасности, поскольку путешественники могут заразиться непосредственно перед поездкой или во время неё, когда вирус ещё нельзя обнаружить. Поэтому любого рода „иммунные паспорта” скорее порождают риски, нежели их устраняют. Проблема общественного здоровья в соседствующих с ним странах будет фигурировать в повестке дня Евросоюза, как минимум, до конца 2020 года, исходя из того, что ожидается вторая волна распространения инфекции. Но для начала серьёзных дискуссий об открытии границ, хотя бы с осени, Грузия, Украина и, самое главное, Молдова должны будут представить убедительные научные и статистические доказательства того, что они не представляют угрозы в плане экспорта вируса.

Вместо заключения…

Имеются достаточные признаки того, что европейские государства делают упор на  эпидемиологическую безопасность. Поэтому страны с безвизовым режимом будут подвергаться тщательной оценке на предмет их поражённости вирусом. До тех пор, пока уровень заражения у восточных соседей не продемонстрирует стабильного и убедительного снижения, страны Шенгенской зоны будут держать свои двери закрытыми.

Очевидные недостатки „иммунных паспортов” снижают их привлекательность в ЕС. Однако любое европейское правительство будет настороженно относиться к тем странам, где кривая заражения не снижается. Несмотря на важность сезонных рабочих из Восточной Европы или общую заинтересованность в европейской интеграции стран Восточного партнёрства, европейская санитарная безопасность служит ориентиром при п?