Автор

Алексей Елаев

юрист

Состоявшееся 1 июля Общероссийское голосование по вопросам одобрения изменений в Конституцию России (а именно так полностью называется эта плебисцитарная процедура), итоги которого опубликованы Центизбиркомом уже сегодня, предоставляет достаточно значительную почву для размышлений о происходящем и о том, как именно это можно будет применить для модернизации законодательства о выборах и референдумах. "По горячим следам", пока мозг не остыл и продолжает обдумывать произошедшее, хочется представить на суд читателей ряд разрозненных размышлений, которые, может быть, помогут в понимании происходящего.

Что это было? Конституция определяет две формы высшего выражения воли народа (статья 3) - референдум и свободные выборы. Это не то и не другое, процедура, предусмотренная законом № 1-ФКЗ 2020 года, носит субсидиарный характер по отношению к установленному в главе 9 Основного закона механизму текстуального изменения Конституции.

Это означает, что, исходя из требований статьи 9, поправки в главы 3-8, одобренные Общероссийским голосованием, ничем не отличаются от любых иных видов поправок к Конституции РФ, внесённых другими Законами РФ о поправке к Конституции РФ. То есть, в отличие от принятия законов при помощи референдума, поправки, одобренные Общероссийским голосованием, не являются "защищёнными" и так же точно могут быть изменены путём принятия нового Закона РФ о поправке к Конституции РФ по процедуре главы 9 Конституции.

Аналоги Общероссийскому голосованию можно найти в муниципальном праве, которое в ряде случаев допускает проведение голосований (статья 29 Закона о местном самоуправлении), отличающихся по тем или иным процедурным особенностям от местных референдумов, однако проводимых по правилам местных референдумов. В данном же случае голосование проводилось по отдельным правилам.

Чем это регулировалось? Переходными положениями самого Закона РФ о поправке к конституции РФ - статьями 2 и 3, а также рядом других правовых актов. Фактически, для проведения Общероссийского голосования было создано законодательство ad hoc, для которого были делегированы квази-законодательные полномочия двум органам, не упомянутым в Конституции: Центральной избирательной комиссии и Общественной палате, статус которых установлен ординарными федеральными законами. ЦИК РФ на основании статей 2 и 3 разработала порядок голосования, а Общественная палата РФ - порядок отбора наблюдателей. С учётом того, что процедура Общероссийского голосования является факультативной, это можно признать допустимым, в отечественном законодательстве достаточно много бланкетных диспозиций по делегированному нормотворчеству, но, на будущее, всё же требуется принятие отдельного федерального закона, регулирующего порядок проведения общероссийских голосований и особенности взаимодействия органов государственной власти в целях его организации.

Какие особенности? Ввиду того, что эта процедура специфична, на порядок проведения голосования не распространялись требования ФКЗ о референдуме и ФЗ об основных гарантиях избирательных прав, что породило целый ряд вопросов, основанных на различиях:

- агитация и информирование. Агитация в порядке Общероссийского голосования не была предусмотрена, что иногда порождало версии о её запрете или запрете агитации против поправок. Вместе с тем, фактически речь шла о применении общедозволительного метода и разрешения агитировать всем и помногу, в том числе в день голосования.

- опубликование опросов и результатов. Так же точно не было ограничений по опубликованию опросов и результатов, в том числе по опубликованию результатов по отдельным субъектам федерации до окончания голосования на всей территории РФ.

- наблюдение и члены с правом совещательного голоса. Так как наблюдатели назначались общественными палатами в порядке, устанавливаемом ОП РФ, то неизбежно возникал ряд организационных проблем и вопросов, связанных с тем, что общественные палаты не являются юрлицами, соответственно их действия или бездействия можно "подталкивать" только в морально-этическом, но не в юридическом направлении. Также отсутствовал институт назначения членов комиссий с правом совещательного голоса, в том числе от палат, даже применительно к ЦИК РФ назначаемых палатами лиц именовали наблюдателями.

- рассмотрение жалоб. Так как на голосование не распространялись требования ФЗ об основных гарантиях избирательных прав граждан, отсутствовали сокращённые сроки рассмотрения жалоб граждан и членов избирательных комиссий, а также quasi-судебные функции вышестоящих избирательных комиссий по оценке обстоятельств жалоб, что приводило к недопониманию, когда жалобы рассматривались в соответствии с Законом о работе с обращениями граждан, а обязанности рассмотрения всех жалоб (кроме жалоб на процедуру подсчёта) до подписания итогового протокола не было.

- досрочное голосование. Фактически, голосование шло всю неделю, просто первые шесть дней именовались досрочным голосованием, а последний день - днём голосования. Вместо конвертов, обычно применяемыхь для досрочного голосования, использовались ящики и сейф-пакеты с ежедневным актированием. 

- голосование вне помещения для голосования. Помимо "выездного" голосования была применена новая форма "дворового" голосования, иногда сочетающая обе формы. Насколько этот способ эффективен, сказать пока сложно, но нагрузка на членов комиссий значительно возросла: вместо одного "боевого" дня она фактически продолжалась семь.

- упрощение формы протокола. Итоговые протоколы стали гораздо проще, из шести пунктов, став снова, как и тридцать лет назад, помещаться на одной страничке.  Вместе с тем, строки протоколов переместились в разнообразные акты, которые всё равно необходимо составлять комиссиям для контроля за перемещением бюллетеней. Особые мнения членов комиссий стали допустимыми только к протоколам УИКов.

- ускорение сроков подведения итогов. Вместо обычных десяти дней комиссия субъекта должна подводить итоги за день, а ЦИК - за три. С учётом того, что не надо рассматривать жалобы, а протоколы УИКов, введённые в ГАС-выборы, показывают результат уже через несколько часов, составление всех протоколов, кроме УИКовского, носит скорее символический характер, чем характер установления итогов голосования. 

- введение электронного голосования. Пока оно введено в Москве и Нижнем Новгороде, но результаты внедрения достаточно оптимистичные, заставляют задуматься о возможном введении электронного голосования для пребисцитарных процедур для всей страны, что не потребует печати бумажных бюллетеней и использования дорогостоящих аналоговых процедур.

Что делать? Ввиду субсидиарности процедуры, отнестись к ней как хорошему учебному пособию. Надо и дальше анализировать практику применённых процедур ad hoc, особенно по многодневному голосованию (наблюдение, нагрузка на членов комиссий) и сокращению числа избирательных процедур и отчётов. Где сокращение пошло на пользу, а где нужны и старые-добрые громоздкие процедуры.

В любом случае, в конституционном праве России появился новый институт прямой демократии наряду с выборами и референдумом, который ждёт своих исследователей.