Как перестать бояться дефицита бюджета
После падения цен на нефть в 2014 году в парламенте Казахстана время от времени обсуждают расширяющийся дефицит бюджета и растущие выплаты по внешнему долгу. Депутаты опасаются, что государство вскоре не сможет выдержать такую финансовую нагрузку. Однако современные экономисты говорят об отсутствии поводов для беспокойства. Государство всегда сможет выполнять эти обязательства и, более того, должно поддерживать дефицит для стимулирования экономики. И особенно важно делать это в ситуации затяжных кризисов.
В середине сентября из пояснительной записки к проекту республиканского бюджета на 2021-2023 годы стало известно, что Казахстан намерен постепенно сокращать дефицит бюджета. Если в 2020 он составит 3,5% к ВВП, а ненефтяной дефицит − 10,8% к ВВП, то к 2023 году он будет снижен до 2,1% и 5,5%, соответственно. В то же время министерство финансов запланировало урезание республиканского бюджета с 14,04 трлн в 2021 году до 13,88 трлн тенге в 2023. Наряду с этими цифрами в парламенте продолжает идти речь о том, что стране необходимо продолжать «затягивать пояса», нацелившись на сокращение не только дефицита бюджета, но и внешних заимствований.
Важно понимать, что этот разговор ведется на фоне развивающегося кризиса: по итогам 9 месяцев ВВП упал на 2,8%, потери бюджета составили 1,1 трлн тенге, а объем налоговых поступлений снизился почти вдвое - до 1,8 трлн тенге. К концу года просадка экономики усилится: падение ВВП может достичь 3-3,2% или даже больше, финансовое положение предприятий заметно ухудшится, реальные зарплаты пойдут вниз, условия труда станут еще менее привлекательными, а безработица – вырастет. За чертой бедности по расчетам Всемирного банка окажется 800 тыс. человек (за год уровень бедности вырастет на 3-4% с прежних 8-9%).
Сокращение дефицита бюджета и бюджетных расходов – базовая рекомендация Всемирного банка для многих экономик мира на все случаи жизни. Казахстану она стала предлагаться еще более активно после падения цен на нефть в 2014 году. В основе этой политики лежит предубеждение о том, что государственные расходы формируются только за счет поступления налогов от предприятий и граждан. Поэтому кризисы, осложняя положение последних, резко подрывают способность государства поддерживать высокие социальные расходы и стимулировать экономический рост. Чтобы государство не оказалось «банкротом» и могло выполнить обязательства перед иностранными кредиторами, ему необходимо стать прижимистым.
Однако американский экономист Стефани Келтон в своей книге «Миф о дефиците» настаивает на ошибочности этого подхода. Проблема заключается в том, что как только государство начинает достигать профицита бюджета, это сокращает финансовые ресурсы домохозяйств и компаний, провоцируя спад в экономике. История знает целый ряд примеров такого исхода, сама же Келтон отсылает к США. Америка впервые ликвидировала дефицит в 1835 году, а затем решалась на этот шаг еще 5 раз, и каждый раз сталкивалась со стагнацией или рецессией. Последним периодом профицита бюджета стал конец 1990-х годов, во время президентства Билла Клинтона. Сторонники демократической партии с радостью предвкушали наступление 2012 года, когда страна должна была освободиться от бремени внутреннего долга.
Эти действия сыграли немаловажную роль в развитии мирового финансового кризиса 2008 года. Его основная причина, впрочем, была связана со сбоем на рынке ипотечного кредитования, который перекинулся на мировые биржи и завершился взрывом в глобальной экономике. Только в США он отбросил за черту бедности 6,3 млн. человек и оставил без работы еще 800 тыс. Миллионы американцев потеряли жилье и были вынуждены обратиться к государству за страховкой по безработице, продовольственными талонами, медицинской помощью и другой поддержкой. Экономика страны остро нуждалась во вливании нескольких триллионов долларов, чтобы вернуться хотя бы к прежнему состоянию. Сопротивляясь этому шагу, Барак Обама в итоге одобрил финансовый стимул в $787 млрд, потребовавший увеличения дефицита. И хотя этот пакет был несоразмерен понесенному ущербу, он все же смягчил последствия кризиса для США. Со временем уровень безработицы в стране упал с 9% до менее чем 4%. На это потребовалось семь лет, но в конце концов американский рынок труда вернул все рабочие места, утраченные после обрушения экономики.
Страны же Евросоюза продолжительное время сохраняли верность политике жесткой экономии, беспокоясь о том, что впрыскивание денег окажется не по карману правительствам и подстегнет инфляцию, ухудшив положение и без этого ослабленных людей. Но инфляция не могла подскочить хотя бы потому, что поддержка только вернула бы экономику к прежнему состоянию, а не давала ей потенциал для роста. По этой же причине Евросоюз не понес бы дополнительных расходов – он бы просто вернул в экономику те деньги, которые в ней уже находились, но выпали с началом кризиса. Вместо этого европейские страны обрекли себя на долгое и мучительное восстановление, которое продолжается по сей день. Впоследствии европейские страны все же пошли на увеличение дефицита, и приведенный ниже график показывает, что ни к какому всплеску инфляции это не привело.
Описанная выше тактика действия – консервативна. При нынешней сложности монетарных систем многие государства могут позволить себе куда более существенный дефицит, решив таким образом целый комплекс социальных проблем: обеспечения предприятий достаточным объемом ликвидности, поддержания высоких социальных расходов, стимулирования экономического роста и даже увеличения занятости вместе с зарплатами. Почему это возможно? Потому что у государства не могут закончиться деньги – оно их «печатает». И потому может направлять в экономику такое количество средств, которое необходимо для улучшения жизни всех граждан. Но это правило работает только если страна обладает монетарным суверенитетом, то есть выпускает собственную валюту и не имеет колоссального госдолга в иностранной валюте.
Благодаря тому, что в 1973 году государства отказались от системы золотого стандарта (все валюты привязывались к доллару, а тот, в свою очередь, к располагаемым запасам золота), они оказались способны создавать деньги в любое время и в любом количестве. Здесь нужно понимать разницу между государством и домохозяйством. Нередко мы представляем модели их поведения одинаково, но в отличие от домохозяйств, которые занимают деньги в банках потому что испытывают их недостаток, государство сначала тратит средства на бюджетные программы, и только потом занимает их через государственные облигации. Выплачивая вознаграждение по своим облигациям, государство насыщает экономику дополнительными деньгами, обеспечивая таким образом экономический рост. Государство не может столкнуться с недостатком средств для социальных программ или кризисом выплат по внутреннему долгу как раз потому, что оно может «допечатать» деньги в случае необходимости. А предохранителем от различных потрясений здесь выступает инфляция – если она растет выше допустимых значений, значит экономика «перегревается». И потому все бюджетные решения необходимо принимать с изначальным расчетом риска инфляции, оставляя ее в комфортных для людей и компаний границах. Налоги при этом тоже не исчезают из экономической системы, они оказываются нужны для сглаживания неравенства в доходах и богатстве, которое подавляет покупательную способность людей и сдерживает рост экономики.
Боязнь дефицита бюджета имеет психологическую природу − вы видите увеличивающуюся цифру и вам кажется, что бремя выплат ляжет на вас как гражданина. В действительности это не так: за долг несет ответственность государство, у которого в отличие от простых граждан деньги закончиться не могут. Еще мы напуганы долговым кризисом Греции, который случился в 2008 году. Нюанс, однако, состоит в том, что Греция как раз не имеет монетарного суверенитета – собственную валюту, как и центральный банк, она упразднила при вступлении в Евросоюз. Поэтому для погашения обязательств ей пришлось занимать деньги на стороне. Более того, стране пришлось повысить вознаграждение по собственным облигациям (до 35%), поскольку без этого было мало желающих приобретать высокорисковые бумаги. И выплата этих вознаграждений также потребовала от Греции брать дополнительные займы и ужесточать меры бюджетной экономии, доведя страну до отчаяния.
Дело совсем не в том, что дефицит – это абсолютное благо. А в том, что с ним люди получают больше возможностей настроить экономику в интересах всех. Важно только все правильно рассчитать и учесть все вероятные риски. Разумеется, наиболее уверенно такую монетарную политику могут проводить крупнейшие экономики мира. Монетарный суверенитет большинства развивающихся стран значительно слабее. Даже если они могут выпускать фиатную валюту (то есть не обеспеченную золотом), они не могут игнорировать фискальный и торговый дисбалансы. Так выходит потому, что они вынуждены импортировать разные товары для обеспечения своей жизни – от продуктов питания до техники. И для этого им приходится постоянно беспокоиться о том, как они могут получить достаточно иностранной валюты (преимущественно долларов США) для оплаты этих поставок. Подобный порядок − наследие колониального прошлого, устранить которое может только изменение глобальных торговых отношений. Поскольку США является доминирующим агентом этой системы, ему необходимо реконструировать свою монетарную политику так, чтобы она способствовала благу всех стран мира, а не приумножала богатство нескольких стран.
Ее перенастройка точно не перспектива ближайшего будущего, но даже в нынешних условиях развивающиеся страны имеют пространство для маневра. И показательным примером здесь является Аргентина. Столкнувшись с инфляционным кризисом в 2001 году, страна взяла курс на стратегию роста за счет внутреннего рынка. Аргентина отказалась от привязки обменного курса и прекратила копить доллары США. Вместо этого правительство объявило дефолт по внешнему долгу и стало инвестировать в собственных людей. Профильные министры разработали масштабную программу создания рабочих мест, которая позволила трудоустроиться двум миллионам малоимущих граждан или 13% свободной рабочей силы. Участники этой программы были распределены между проектами на уровне местных сообществ, и стали заниматься садоводством, ремонтом социальной инфраструктуры, организацией работы социальных центров, содержанием общественных кухонь и обучением людей разным навыкам, в том числе медицинским.
Келтон характеризует эту аргентинскую программу как попытку добиться 100% занятости. Этот целевой ориентир является краеугольным для проекта гарантии занятости, который активно разрабатывается экономистом Павлиной Черневой. Его принцип состоит в том, что вместо сомнительных программ индустриализации государству стоит начать вкладываться в сферы заботы о людях. Чтобы повысить привлекательность таких профессий, правительству необходимо установить для них заработную плату выше средней по стране. В результате государству удастся обеспечить не только полную занятость, но и добиться улучшения условий труда для каждого гражданина. Видя высокие зарплатные ставки на рабочих местах, созданных правительством, частному сектору не останется ничего кроме как предложить еще более привлекательную работу.
Механизм гарантии занятости может стать хорошим стабилизатором экономических процессов. Программа гарантирования занятости предполагает большее вливание денег тогда, когда экономика слабеет, и сокращение этих вливаний на стадии подъема. Это движение дефицита вверх-вниз позволяет избежать перерасхода бюджета для поддержания 100% занятости. И поскольку рабочие места создаются в секторах, которые не имеют большой импортной составляющей, это позволяет стране усилить свою монетарной независимость.
Желание членов казахстанского парламента максимально избегать внешних кредитов для поддержания экономики вполне понятно. И хорошей альтернативой ему может оказаться именно повышение дефицита бюджета, благодаря которому можно создать большое количество рабочих мест в сфере заботы о людях. Особенно важно попытаться развернуть эту политику сейчас, в период пандемии коронавируса, длительность и деструктивная сила которого по-прежнему остаются непредсказуемыми. Вместо того, чтобы потчевать людей работой по программе Енбек с мизерными зарплатами и плохими условиями труда, можно было бы привлечь экономистов с новой системой взглядов и с их помощью построить систему, которая позволит поддерживать экономический рост на протяжении многих лет. А по пути решить не одну социальную проблему, включая переход к возобновляемой энергетике – никто ведь не мешает государству перенаправить трудовые ресурсы в этот сектор. И все созданные рабочие места окажут стране невероятную помощь в период, когда преуспевающие страны начнут отказываться от нефти и массово автоматизировать свою промышленность.