Эффект колеи: почему растет зависимость регионов России от федерального бюджета
Господдержка дотационных регионов не приводит к улучшению их финансового состояния. Программы малоэффективны, принятые в центре решения то стимулируют, то ограничивают, а условия для прогнозирования регионального развития отсутствуют. Такой вывод сделала Счетная палата по результатам проведенного аудита группы субъектов-«середнячков».
Аудиторы проанализировали финансовое состояние регионов и меры, принимаемые федеральными органами исполнительной власти для их поддержки. Для исследования взяли субъекты РФ с уровнем дотационности от 20% до 40%. Согласно гипотезе Счетной палаты, эти регионы могли бы существенно улучшить свое финансовое положение за счет развития собственной доходной базы.
Бюджетный кодекс разделяет субъекты РФ на группы по объему федеральных дотаций в доходах регионального бюджета. Первая группа регионов не получает дотации. Среди них российские столицы, нефтегазодобывающие субъекты и индустриально развитые регионы с крупнейшими городами. Последняя группа – высокодотационные регионы, более других зависимые от федеральных трансфертов. Это большинство республик Северного Кавказа, отдельные регионы Юга Сибири. Между ними находится наиболее многочисленная группа регионов-«середнячков», которую и изучали специалисты Счетной палаты.
По своему составу эта группа относительно постоянна. За 2017–2020 годы из нее вышли Республика Адыгея, Алтайский край и Магаданская область, а вошли – республики Карелия и Крым, Брянская область. При этом ни один из субъектов не перешел в ранг высокодотационных.
Государственная поддержка дотационных субъектов РФ направлена на то, чтобы сгладить различия между социально-экономическими показателями регионов-доноров и регионов-реципиентов. Для этого применяется ряд механизмов, основные – межбюджетное выравнивание и преференционные режимы.
Общее и частное
Анализ показал, что в целом госполитика привела к положительной динамике: в 2017–2020 годах доходы группы росли на среднероссийском уровне – около 20%, так же, как и расходы, – 114%. Общая нагрузка регионов по обслуживанию долговых обязательств даже снизилась на 26% – этому способствовали бюджетные кредиты.
Вместе с тем уровень дотационности большей части регионов не снизился и кардинального улучшения их финансового состояния не произошло. Более того, анализ выявил растущую зависимость этих регионов от финансовой помощи из федерального бюджета: доля безвозмездных перечислений выросла с 43% до 55%.
По данным Счетной палаты, индивидуальные меры поддержки – создание особых экономических зон и утверждение программ социально-экономического развития – не оказали заметного воздействия на финансовое благосостояние регионов. Они не привели к росту количества рабочих мест, объема инвестиций, среднемесячной зарплаты.
Кроме того, с каждым годом становится больше целевых межбюджетных трансфертов. Если в 2019 году их доля составляла 54%, то в 2020-м выросла до 60%.
Аудиторы назвали пять субъектов-аутсайдеров: республики Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Калмыкия и Северная Осетия – Алания, а также Курганская область. При этом причины отставания у них разные. Если Калмыкии и Курганской области просто не хватает собственных средств на экономическое развитие, то в северокавказских республиках неэффективно используют имеющиеся ресурсы.
Вместе с тем серьезное воздействие на динамику основных финансовых показателей регионов оказывают внешние факторы, на которые сами субъекты РФ повлиять не могут. В первую очередь, это решения, принимаемые на федеральном уровне. По мнению аудиторов, они оказывают неоднозначное воздействие – то стимулируют, то ограничивают. Например, изменения в налоговом законодательстве 2017–2020 годов привели к росту объема выпадающих доходов: они увеличились почти в два раза.
Счетная палата рекомендовала правительству РФ сократить количество целевых межбюджетных трансфертов, консолидировать субсидии и провести инвентаризацию действующих преференциальных режимов. Кроме того, при определении форм и объемов помощи из федерального бюджета необходимо применять дифференцированный подход к регионам, так как причины слабого экономического развития различны даже в пяти субъектах-аутсайдерах.
Каждому по потребностям
В экспертном сообществе часто поднимается вопрос связи государственной политики регионального развития и изменения состояния бюджетов субъектов РФ, рассказал научный сотрудник географического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова Дмитрий Землянский.
«В научной практике распространен такой термин, как «зависимость от пути», или «эффект колеи» – влияние укорененных и наследуемых из поколения в поколение институциональных факторов на долгосрочную траекторию развития. Результаты мероприятия Счетной палаты показали, что эта зависимость устойчиво сохраняется для дотационных регионов: стимулирующие меры не приводят к заметным изменениям, динамика развития по-прежнему определяется зависимостью от сложившейся специализации и региональных условий», – пояснил он.
Перебороть «эффект колеи» можно на средне- и долгосрочном горизонте, в том числе за счет стратегического планирования. Однако эксперт отметил полное отсутствие гармонизации горизонтов планирования на федеральном и региональном уровнях. Подготовка документов идет практически непрерывно при постоянном изменении внешних и внутренних условий. При этом они утверждаются на 5–10–15 лет вперед, государственные программы и национальные проекты, через которые регионы фактически получают поддержку, – на несколько лет вперед (правда, корректируются подчас несколько раз в год), а бюджет – только на три года (хотя фактически в последние годы пересматривается каждый год). В результате может сложиться ситуация, когда, например, документ стратегического планирования утвержден в 2018 году (а разработан в 2017-м), государственная программа утверждена в 2018 году и изменена в 2019-м, а реальные объемы доводимых бюджетных средств скорректированы в 2020-м.
Поэтому подавляющее большинство регионов живут в горизонте одного, в лучшем случае двух-, трехлетнего планирования, и фактической реализации долгосрочных документов стратегического планирования не происходит.
Кроме того, Дмитрий Землянский отметил недостаточную синхронизацию отраслевых и территориальных мер поддержки. Например, некоторые меры, заложенные в индивидуальные программы развития регионов, должны поддерживаться отраслевыми решениями (по выделению льготных кредитов или созданию федеральных объектов инфраструктуры). Однако рассинхронизация во времени приводит к задержкам (а значит, и удорожанию) мер, замедлению или снижению получения эффектов от их реализации.
Также немаловажен вопрос качества реализации принятых решений. Зачастую даже выделение средств и формальная реализация мероприятия не дают ожидаемых эффектов из-за качественных, а не количественных параметров. Это может быть качество технических решений, проработанность конкретной концепции, последовательность в достижении результатов.
«Недостатки в этих аспектах нивелируют формально полученный результат и снижают потенциальные эффекты. Эти вопросы сложны для рассмотрения для группы территорий и требуют индивидуального подхода», – подчеркнул Землянский.
От каждого по возможностям
Необходимость дифференцированного подхода признают и другие эксперты. Так, заместитель председателя комиссии по региональной политике и местному самоуправлению Госдумы Сардана Авксентьева считает целесообразным увеличить долю неокрашенных средств в структуре консолидированных бюджетов регионов, то есть средств, которыми регионы могут распоряжаться самостоятельно. По ее мнению, дальнейшее развитие госполитики в сторону унификации подходов к региональному управлению должно быть детально пересмотрено.
«Очевидно, что сохраняется высокая дифференциация субъектов по уровню социально-экономического развития. В условиях беспрецедентных санкций со стороны зарубежных стран в отношении нашей страны ошибки в реализации государственной политики регионального развития могут послужить сильнейшим фактором общей дестабилизации российского общества, а ведь финансовая устойчивость страны во многом определяется финансовой устойчивостью ее регионов», – отметила Авксентьева.
Проведение дифференцированной политики может дать дополнительные импульсы к региональному развитию, поскольку едиными инструментами добиться нужного результата будет нелегко, убежден директор АНО «Институт реформирования общественных финансов» Владимир Климанов.
Дотационные регионы-«середнячки», финансовое состояние которых изучали специалисты Счетной палаты, весьма разнородны, и сложно выделить среди них даже какой-то типичный или модельный регион. Встречаются как субъекты федерации индустриально-аграрной специализации, так и отдельные отсталые регионы, большие и малые по площади и численности населения, расположенные в самых разных частях страны. Сохранение их количества означает, что федеральная поддержка, скорее, консервирует сложившуюся ситуацию, чем создает стимулы для повышения финансовой самостоятельности регионов.
«При определении будущих направлений работы федерации с регионами необходимо принять во внимание, что повышение долгосрочной финансовой устойчивости и финансовой самостоятельности субъектов требует принятия политически ответственных решений и закрепления их в нормах бюджетного законодательства. Чисто техническими подвижками в формализованной системе распределения межбюджетных трансфертов уже не обойтись», – считает Владимир Климанов.
Вопросы сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ приобретают особое значение с учетом высоковероятных рисков сжатия налоговых баз в обозримом будущем из-за санкционных последствий, полагает старший научный сотрудник Лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Александр Дерюгин. Непосредственное отношение к сбалансированности имеет передача на федеральный уровень льгот для ветеранов труда, полномочий по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, обязательств по обеспечению жильем детей-сирот, ветеранов и инвалидов, доплат к пенсии, лекарственное обеспечение лиц, страдающих редкими (орфанными) заболеваниями, с одновременной централизацией части налога на прибыль организаций и сокращением объема выравнивающих дотаций регионам.