Je li i dalje nužno smanjivanje rashoda ili su 'bolni rezovi' iza nas

Uoči donošenja proračuna već je godinama najvažnije pitanje gdje će ministar financija ‘rezati’ ne bi li smanjio manjak u proračunu i kome će morati uzeti novac. Ove godine, međutim, u prvom planu nije smanjenje rashoda, već porezno rasterećenje. Razlog tome dijelom su predstojeći izbori jer je najava nižih poreza uvijek atraktivna za birače, ali to ne znači da porezno rasterećenje nije i više nego poželjno. Ipak, ono što je najvažnije za trenutačnu dominaciju poreznih tema nad rezovima jest činjenica da je fiskalna situacija ove i prošle godine značajno poboljšana.

Ubrzanu fiskalnu konsolidaciju omogućili su učestali izbori, među ostalim, jer su odgodili neke velike nabave i investicije, ali i obuzdavanje tekućih rashoda, posebno ove godine. U prvoj polovici ove godine, prema podacima koje je nedavno iznio tehnički ministar financija Zdravko Marić, ukupni su prihodi proračuna rasli 10,5 posto, dok su rashodi ostali gotovo zamrznuti, pa je deficit pao na rekordno nisku razinu. Iznosio je 2,4 milijarde kuna, što je trećina prošlogodišnjeg iznosa (5,1 milijarda kuna). U svakom slučaju, Marić vjeruje da će planirani deficit od 2,6 posto BDP-a, ove godine biti ispunjen.

Tako će Ministarstvo financija, nakon što mu to godinama nije polazilo za rukom, ove godine, kao i prošle, ispuniti i zakonom definirano fiskalno pravilo, a ono trenutačno podrazumijeva da povećanje rashoda ne smije biti veće od projiciranog BDP-a. Ante Žigman, predstavnik HNB-a u saborskom Povjerenstvu za fiskalnu politiku, objašnjava da, prema srednjoročnom planu prilagodbe, deficit za 2016. treba biti manji od 2,7 posto BDP-a.

Obuzdavanje izdataka

- Prema rezultatima za prvu polovicu godine te boljim prihodima, kao i zbog nemogućnosti da se rebalansom potroše povećani prihodi, očekujem da će fiskalno pravilo biti ispunjeno - kaže Žigman. No, dodaje kako je ispunjenje fiskalnog pravila omogućiti i rast BDP-a, što znači da je i cilj malo jednostavnije ispuniti. To, naravno, ne znači da je stanje državnih financija zadovoljavajuće. Štoviše, uspješnost ministra financija još će se dugo mjeriti prema njegovoj sposobnosti da obuzda povećanje proračunskih izdataka i, povrh svega, da smanji njihovu nepovoljnu strukturu.

Za uspješan nastavak fiskalne konsolidacije, smatra Žigman, potrebno je provoditi politiku čvrstog proračunskog ograničenja i početi voditi protucikličku fiskalnu politiku. - Pojednostavljeno, to znači da u ovom razdoblju rasta BDP-a i većih proračunskih prihoda ne dođe do porasta proračunskih rashoda. Važno je zadržati nominalne rashode na postojećoj razini, što znači nužne reforme i rezove koji će omogućiti da se nadoknadi rast rashoda na mirovinama, kamatama i pravima koja se ne mogu promijeniti - objašnjava Žigman.

Imaginacija i lutanja

Što onda čeka ministra financija koji će slagati proračun za iduću godinu i tko mora strahovati za svoja prava? Tko god da najesen bude sjedio u Katančićevoj ulici, prema mišljenju Zdeslava Šantića, glavnog ekonomista Splitske banke, “nema puno prostora za imaginacije i lutanja”. Ne samo zbog toga što se u proteklim godinama, kada je to bio i veći prioritet, pokazalo da je vlastima u Hrvatskoj jako teško značajnije smanjivati rashode, već i zbog činjenice što postoje određeni zahtjevi Europske komisije, a svoje planove Hrvatska je iznijela i u Nacionalnom programu reformi. Taj je dokument ocijenjen vrlo kvalitetnim, ali kao i ranijih godina, opet mu nedostaje realizacija.

- Dva najveća kratkoročna izazova za rashode ostaju pritisak na rast plaća i reforma sustava zdravstva koji i dalje generira gubitke - kaže Šantić. U dugom roku, pak, smatra da je ključno promijeniti strukturu rashoda. To uključuje reformiranje mirovinskog sustava na način da se smanji pritisak na izdatke za mirovine, primjerice povećanjem granice za umirovljenje i vraćanjem starije populacije na tržište rada. Osim toga, ovaj analitičar podsjeća i na važnost reforme javne uprave, “ne samo zbog smanjenja troškova, već i povećanja investicijskih kapaciteta zemlje”.

- Također, treba voditi računa o još jednom ključnom problemu, a to su demografski trendovi i nedostatak radne snage u budućnost. Zato će biti potrebno veće ulaganje u ljudski kapital, a da bi se osigurao novac bit će potrebne uštede na tekućim rashodima - objašnjava.

U Nacionalnom programu reformi stoji da će se u tri godine uštedjeti 600 milijuna kuna, odnosno oko 200 milijuna godišnje. To nije veliki novac imajući u vidu da se za plaće zaposlenih, bez zdravstva, iz proračuna izdvaja oko 25 milijardi kuna. Iz toga proizlazi da je ambicija aktualne vlasti bila još neko vrijeme držati rashode gotovo zamrznute što sigurno neće biti jednostavno jer, s oporavkom ekonomije, sindikati žele aktivirati davno ispregovaranu povišicu od 6 posto. Stoga i za novog ministra financija ostaje posebno važno postići dogovor sa sindikatima. Da u području plaća i dalje postoji prostor za uštede, bilo smanjenjem broja zaposlenih ili plaća, govori i usporedba s drugim zemljama. Prema podacima Svjetske banke, Hrvatska za plaće trenutačno izdvaja 12 posto BDP-a, više od većine usporedivih zemalja, a u srednjem roku smatra da bi se izdatak mogao smanjiti za oko dva posto BDP-a (šest milijardi kuna).

Prostor za uštede

Prostor za uštede, kako se navodi u Nacionalnom programu reformi, moguće je naći i na stavkama kao što su materijalni troškovi, sustav javne nabave i socijalna skrb. U slučaju racionalizacije sustava socijalne skrbi već se godinama govori o potrebi uvođenja imovinskog cenzusa za ostvarivanje određenih prava, poput dječjeg doplatka, i uspostavi jedinstvenog centra za naknade kojim bi se, primjerice, osigurala godišnja ušteda oko 600 milijuna kuna. Problem je što se posla realizacije još nitko nije primio.

Posebno veliki teret za proračun predstavljaju izdaci za kamate koji su se posljednjih nekoliko godina popeli na gotovo 12 milijardi kuna godišnje i njihovo smanjenje poseban je izazov. Naravno, to u velikoj mjeri ovisi o međunarodnom okruženju i uvjetima refinanciranja, ali sve upućuje da će oni još neko vrijeme biti povoljni. Podaci Ministarstva financija za prvih šest mjeseci pokazuju da su izdaci za kamate ipak malo smanjeni: za 444 milijuna kuna i iznosili su 5,4 milijarde kuna. Međutim, u srednjem roku, kada kamate na međunarodnom tržištu počnu rasti, jedini način da se smanje ti troškovi jest poboljšanje kreditnog rejtinga zemlje, kao i smanjenje potreba zaduživanja.

Ipak, daljnje spuštanje proračunskog deficita na oko dva posto u 2017. godini Hrvoje Stojić, analitičar Addiko banke, smatra da je ostvariv, kao i stabiliziranje javnog duga, “ukoliko se gospodarski rast nastavi sadašnjom dinamikom”. Još jedna rekordna turistička sezona, kao i rast domaće potražnje, tome svakako idu u prilog. Nastavak gospodarskog rasta, naravno, značajno će olakšati i fiskalnu prilagodbu jer će smanjiti pritisak na rezanje rashoda. No, tu leži i zamka. Prema riječima Žigmana, ona se krije upravo u lagodnoj situaciji rasta proračunskih prihoda, a to se može pretvoriti i u lagodno trošenje, umjesto da se iskoristi za štednju i smanjenje javnog duga.

- Upravo je zato ovogodišnja spontana fiskalna konsolidacija dobar primjer kako se može uštedjeti unatoč neplaniranim rashodima za regres i za parlamentarne izbore. Budući da politika ide linijom manjeg otpora vrlo je važno da ministar financija ima snažnu poziciju kako bi se mogao oduprijeti lakonskom trošenju proračunskog novca. Samo će se na taj način moći uspješno riješiti drugi veliki izazov otplata javnog duga u 2017. godini - objašnjava Žigman.

Ako je suditi po posljednjim izjavama aktualnog ministra financija Marića, on je itekako svjestan moguće zamke. Stoga smatra da rashodi i ubuduće moraju ostati zamrznuti, a sav rast prihoda treba koristiti za smanjenje proračunskog deficita. No, što ako dođe do poreznog rasterećenja, hoće li to ugroziti deficit i omesti tijek fiskalne konsolidacije?

Širenje porezne baze

- Ukoliko dođe do smanjenja poreznog opterećenja, to se može dogoditi statički, ali ne i dinamički jer se širi porezna baza - objašnjava Marić. Trenutačno je u sustavu velik broj poreznih olakšica i izuzeća koji s jedne strane kompliciraju sustav i Poreznoj upravi otežavaju posao, a s druge nameću visoke opće porezne stope. Stoga, da bi se, primjerice, smanjila opća stopa PDV-a od 25 posto, kao što su već rekli brojni porezni stručnjaci, jedino je rješenje ukinuti dio olakšica i izuzeća.

U svakom slučaju ministar Marić smatra da “postoji prostor da se gospodarstvo rastereti već iduće godine”. Ali, čak ako porezni prihodi i budu blago smanjeni, ističe, to neće ugroziti proračunski deficit. Postoji opće suglasje oko toga da fiskalnu politiku konačno treba iskoristiti za povećanje konkurentnosti i gospodarskog rasta. No, preduvjet za to ostaje potreba da se racionalizira javna potrošnja. Koliko je u Hrvatskoj nužno smanjiti, podjednako, rashode i poreze, najbolje govori usporedba sa drugim zemljama EU. Prema njihovoj visini, kao udjelu u BDP-u, Hrvatska zauzima 12. mjesto, ispred većine novih članica EU, ali i nekih starih, uključujući Njemačku. Stoga ne treba čuditi zašto su te zemlje daleko konkurentnije od Hrvatske, da s većom lakoćom ostvaruju ekonomski rast i stvaraju nova radna mjesta.

Kakve se proračunske uštede mogu očekivati u 2017. na temelju onoga što je Vlada najavila u Nacionalnom programu reformi

1. Materijalni troškovi

● daljnja standardizacija materijalnih rashoda na temelju odluke o uvjetima korištenja službenih automobila, mobilnih telefona, redovnih

zrakoplovnih linija, poslovnih kreditnih kartica, sredstava reprezentacije i načinu odobravanja službenih putovanja

● minimalna ušteda od 50 milijuna kuna godišnje

2. Rashodi za zaposlene

● smanjenje rashoda za zaposlene u javnoj upravi i javnim službama

● ušteda 600 milijuna kuna od 2016. do 2018. godine

3. Sustav javne nabave

● proširenje broja institucija i kategorija nabave za koje se provodi postupak objedinjene javne nabave putem Državnog ureda za središnju javnu nabavu

● očekivana razina uštede je 10 do 15 posto vrijednosti nabave

4. Zdravstveni sustav

● reforma hitne medicine: smanjenje rashoda od 2016. do 2019. za

50 milijuna kuna

● reorganizacija mreže bolnica (smanjenje kapaciteta za akutnu skrb, povećanje kapaciteta dnevnih bolnica te za dugoročnu i palijativnu skrb): smanjenje rashoda od 2016. do 2019. za milijardu i 50 milijuna kuna

● racionalizacija nezdravstvene usluge u bolnicama: smanjenje rashoda od 2016. do 2019. za

50 milijuna kuna

● reforma primarne zdravstvene zaštite: smanjenje rashoda od 2016. do 2019. za 50 milijuna kuna

● racionalizacija potrošnje lijekova kroz kontrolu, objedinjenu nabavu i druge mjere: ušteda od 2016. do 2019. od 350 milijuna kuna

5. Mirovinski sustav

● poticanje duljeg ostanka u svijetu rada, smanjenje ukupnog broja radnih mjesta i zanimanja na kojima se staž osiguranja računa s povećanim trajanjem za oko 50 posto

● nova sistematizacija invalidnosti i socijalnih povlastica

● potencijalno usporavanje rashoda proračuna

6. Socijalna skrb

● konsolidacija naknada u sustavu socijalne skrbi: fiskalni učinak očekuje se u 2017. uvođenjem imovinskog cenzusa prilikom ostvarivanja prava na doplatak djece

● uspostava jedinstvenog centra za naknade: godišnja ušteda oko

600 milijuna kuna