В России есть уникальный опыт самоуправления. Мы должны взять из него лучшее
Председатель Отделения РАЕН по федеративному устройству, местному самоуправлению и местным сообществам, доктор юридических наук, академик РАЕН Игорь Викторович Бабичев
Местное территориальное самоуправление - необходимая и неотъемлемая часть любого государства, особенно государства федеративного. Оно совмещает в себе признаки и публичной власти, и общественной деятельности жителей по обустройству мест своей жизни и работы - городов, поселков и сел.
В российской истории было три достаточно развитых модели местного самоуправления: земство; местное советское управление, или местная советская власть; и современное российское местное самоуправление.
Если рассмотреть по основам эти три вида систем местного самоуправления, то что можно выделить.
Территориальные основы. Земство - была двухуровневая система – уезд и губерния, губерния то же была земством.
Советская власть - двухуровневая система везде, за исключением малых городов: сельсовет – район, город – район в городе.
Административное территориальное устройство и муниципальное территориальное устройство и в земстве и в местной советской власти были идентичны. То есть самоуправление осуществлялось в рамках административно-территориальных единиц: в городах, населенных пунктах и районах. В постсоветской модели была придумана конструкция муниципального образования - теперь один муниципалитет могли составить даже два города. Можно сказать, что населенные пункты соединялись в муниципальное образования достаточно произвольно.
Мы переживали несколько этапов постсоветской модели местного самоуправления, которая была и одноуровневой, и двухуровневой, сейчас опять наблюдается тенденция к одноуровневой. То есть конструкция неустоявшаяся, в поиске оптимальных вариантов.
Организационная основа. Земский представительный орган в губерниях и уездах – собрания, в городах – думы. Исполнительный орган – управы, они формировались из числа выборных гласных земских собраний и дум.
Избирательная система была сословно-куриальной - дворяне-помещики, купцы, крестьяне. Во главе земского собрания всегда – местный предводитель дворянства.
В советской модели местного самоуправления представительными органами являлись Советы народных депутатов. Исполнительные органы – исполнительные комитеты, формировались из депутатов соответствующих Советов. Всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. Местные организации, не только партия, но и «трудовые коллективы» предприятий, профсоюзы, комсомол, даже ДОСААФ могли выдвигать своих кандидатов в местные депутаты.
Сегодня в России название представительного органа местного самоуправления определяет субъект РФ (собрания, думы, советы, и т.д.), исполнительный орган – местная администрация (глава местной администрации по общему правилу не входит в состав представительного органа). Существует пять форм организации местной власти, форма зависит от соотношения полномочий главы МО и местной администрации. Возможны мажоритарные, смешанные и пропорциональные (партийные) системы формирования представительных органов.
Стоит отметить, что избрание главы исполнительного органа на всенародных выборах при всех российских моделях самоуправления было нехарактерно.
Компетенции.
К обязательным компетенциям земского самоуправления относились строительство мостов, переправ, содержание некоторых государственных учреждений, почты. За рамками обязательных полномочий возможно было устанавливать свою компетенцию. По решению земства, факультативно, выделялись средства на здравоохранение, образование (в т.ч. просвещение и преодоление неграмотности среди широких слоев населения), культуру, ветеринарию, социальное призрение (в т.ч. помощь инвалидам, раненым, беженцам и семьям фронтовиков I Мировой войны). К этой же категории относились земская статистика, содействие развитию кооперации, вакцинация населения (против оспы), противопожарная служба, попечение о народной трезвости. Практически все эти сферы активно развивались в местных сообществах.
В советской системе самоуправления ответственность распределялась по видам и уровням административно-территориальные единиц. Имелись различные компетенции в сферах планирования, финансов и учета, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, обеспечения социально-экономического развития, сельского хозяйства, использования земли, охраны природы, строительства, транспорта и связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового, торгового обслуживания и социальной защиты населения, законности и правопорядка.
Сейчас вопросы местного значения (предметы ведения) и полномочия по ним распределяются в зависимости от видов поселений и муниципальных образований (от 15 в сельских до 48 в городском муниципальном округе). Органы МСУ не могут заниматься деятельностью (осуществлять компетенции), прямо не установленной федеральным законом.
Резюме
Нормативно-правовая основа организации и деятельности системы местного самоуправления в современной России нуждается в совершенствовании на основе имеющегося опыта и исторических традиций.
Хорошие стороны были во всех трёх моделях. Значит, нам нужно взять все эти три модели и сделать из них «выжимку», взять лучшие части.
Цель - сделать местное самоуправление и местное хозяйство одним из основных драйверов развития территории и населенных пунктов, их инфраструктуры и человеческого потенциала. Найти через это новые источники и инструменты гармоничного социально-экономического развития страны.
По итогам анализа моделей земства, местной советской власти, современной российской модели МСУ мы предлагаем следующую модель местного самоуправления, назовём её - гармоничной, интегративной моделью.
Принципы развивающей модели местного самоуправления
- Политико-правовая природа
Публичная власть + общественное самоуправление.
- Территориальное устройство
Преимущественно двухуровневое, в городах преимущественно одноуровневое. Административно-территориальное деление в основе соответствует муниципальному делению, вплоть до совпадения.
- Организационные основы
Основной орган местной власти – представительный, избранный на всеобщих выборах. Представительный орган осуществляет нормотворчество, контрольные функции, формирует исполнительный орган местной власти, назначает (избирает) его главу. Избрание главы муниципалитета на всеобщих выборах не характерно. Местные целевые общественные организации должны иметь право выдвигать кандидатов в депутаты.
- Компетенционные основы
Наличие обязательных полномочий, установленных законом, и характерных именно для местного уровня публичной власти (дошкольное воспитание, среднее образование, первичное звено здравоохранения и профилактическая медицина, физкультура и массовый спорт, содействие торговли, сельскохозяйственному производству, благоустройство, местные дороги и пр.), а также переданные государственные полномочия в необходимом, но разумном объеме. За рамками обязательных – достаточная самостоятельность по установлению собственной компетенции и способов (механизмов) ее реализации. Государственный контроль – соразмерный, необходимый и достаточный – за реализацией обязательных полномочий. Собственный, в том числе общественный, контроль за реализацией собственной компетенции.
- Экономические основы
Распоряжение муниципальной собственностью не только для реализации обязательных и собственных полномочий, но и для формирования источника доходов для «фондов развития».
Развитие территории населенного пункта, его инфраструктуры, повышение человеческого потенциала его жителей должно происходить по механизму взаимодействия всех заинтересованных участников этого процесса, которые живут на этой территории, развития малого и среднего предпринимательства и муниципально-частного партнерства.
- Основы межмуниципального сотрудничества
Развитие как «горизонтального» - хозяйственного
– для кооперации ресурсов, так и «вертикального» - ассоциативного сотрудничества, включая международное – для консультационного взаимодействия с государственной властью и международного обмена опытом.
- Взаимодействие с местными сообществами и населением
Развитие системы общественного самоуправления - ТОС, СО НКО, муниципальные общественные палаты, общественные народные советы и др. Надо дать возможность пользующемся доверием жителей и зарекомендовавшим себя местным сообществам выдвигать кандидатов в депутаты местных представительных органов.
Местное самоуправление несет в себе значительный потенциал для социально-экономического развития страны, во многом сейчас не востребованный. Если мы правильно выстроим систему местного хозяйства, в том числе и на законодательном уровне, обопремся на стратегические планы развития территорий и вовлечем в эту деятельность всех местных субъектов, сделаем под это в местных бюджетах фонды развития, дадим возможность муниципалитетам, их предприятиям и учреждениям под постоянным контролем представительного органа и общественности активно хозяйствовать в своих нишах, при этом не допуская образования локальных частных монополий, дадим возможность расширять налогооблагаемую базу местных налогов и стимулируем нацеленность на это – мы получим существенный рост экономического и социального потенциала не только самих муниципалитетов и регионов, но и всей страны.
Особенно важно местное самоуправление для федеративного государства. Если, с одной стороны, местное самоуправление имеет возможность быть достаточно автономным, находясь в постоянном диалоге с федеральной властью, и, с другой стороны, основная часть отбора, подготовки и расстановки руководящих кадров местной власти находится в руках центра, тогда этот союз выступает как стабилизирующий фактор самой федерации, блокируя риски регионального сепаратизма.
Местное самоуправление это еще и замечательные возможности повышения человеческого потенциала и социальных, в том числе и управленческих, лифтов. Начиная именно с мест. В советское время был лозунг «профсоюзы – школа коммунизма». Так вот, сегодня вполне уместен лозунг «местное самоуправление – школа социального управления».
Люди, прежде всего молодые, готовые идти в управление и политику, должны начинать снизу. Эта школа – активиста местных сообществ, депутата представительного органа своего муниципалитета, ответственного специалиста и руководителя местной администрации – должна стать необходимой для человека, претендующего на большие управленческие позиции в своем регионе и на уровне страны в целом. К сожалению, сегодня эти кадровые подходы во многом утрачены. Их надо восстанавливать, иначе России не справиться рисками, которые сегодня встают перед ней.
В современных условиях местное самоуправление становится важным элементом формирования солидарного гражданского общества в России.
Именно поэтому тема местного самоуправления, способов его организации, полномочий, бюджетов, возможностей, тема формирования и деятельности местных сообществ и всех иных субъектов развития территорий и их человеческого потенциала – малого и среднего бизнеса, специалистов и руководителей муниципалитетов, местных и региональных научных и экспертных организаций, творческих союзов, средств массовой информации – всегда должны быть в поле зрения как центральной власти, так и заинтересованной и неравнодушной к судьбам страны общественности.