Competencia Perfecta: Reforma eléctrica, entre la seguridad energética y la apertura de mercado

Costa Rica tiene sobre la mesa dos proyectos de ley que dicen reformar el mismo sistema eléctrico y que, en rigor, responden a preguntas distintas y, cuando hurgamos en sus apoyos, intereses y visiones de mundo muy distintos.

El expediente 23.414, impulsado por el Ejecutivo y aprobado en primer debate en mayo con 27 votos, parte de que el problema es la estructura: un monopolio verticalmente integrado que genera, transmite, distribuye y, además, se despacha a sí mismo.

Además, su estructura financiera y su carácter de empresa de propiedad estatal hace dudar de su capacidad para proporcionar la capacidad necesaria para una demanda creciente. En consecuencia, propone un mercado mayorista con operador independiente, subastas y remuneración de la capacidad firme.

El expediente 25.781, presentado por Liberación Nacional en setiembre, parte de que el problema es la suficiencia: sequías más frecuentes, demanda creciente y precios de combustibles volátiles. Propone reforzar la operación dentro del ICE, un régimen de contingencia y un programa nacional de ahorro energético.

Ninguno avanza, ni parece tener los espacios para ello. El primero requiere 38 votos que no tiene, porque crea una institución autónoma. El segundo fue rechazado de plano por el oficialismo –más por pose política que porque comprendieran su contenido o les interese un acuerdo en torno a una reforma crucial– el mismo día de su presentación. Y el debate público se ha instalado en una falsa disyuntiva: seguridad o apertura, ICE o mercado.

Sostengo aquí que los dos diagnósticos son parcialmente correctos, que los dos textos aciertan en materias distintas y fallan en materias distintas, y que ni la apertura antediluviana y sin regulación apropiada que propone el gobierno ni el estatismo protector del statu quo que abraza el PLN merecen llamarse modernos.

La única salida con votos –y la única que tendría la valentía de hacer las reformas que corrigen los problemas– es la que todavía nadie ha puesto sobre la mesa (mesa por cierto a la que el oficialismo no quiere sentarse porque reditúa más el enfrentamiento y la polarización).

Dos diagnósticos que no se excluyen

El diagnóstico de suficiencia no es retórica. El sistema atiende su demanda con más de 97% de fuentes renovables, pero tres cuartas partes de esa energía dependen del agua.

La generación térmica, que rondaba niveles mínimos entre 2020 y 2022, se disparó en 2024 hasta superar los 1.300 gigavatios- hora, según las cifras del propio operador. El país recordó ese año que la abundancia hídrica no puede darse por sentado y, además, tampoco necesariamente es lo económicamente más eficiente hoy.

El diagnóstico de estructura tampoco es ideología. Un mismo ente que es el mayor generador, el propietario de la red de transmisión, el comprador único de la energía privada y el operador que decide el orden de despacho concentra funciones que en cualquier otra industria se considerarían incompatibles.

No se trata de que el ICE actúe de mala fe; se trata de que ningún arreglo institucional debería depender de que no lo haga.

Lo que ninguno de los dos proyectos parece advertir es que los dos problemas tienen la misma raíz: quién decide, con qué independencia y bajo qué señal económica. La suficiencia se garantiza con reglas que remuneren la firmeza y que ordenen la incorporación de recursos por costo.

La estructura se corrige con un operador que no deba su cargo a quien despacha. Ambas cosas son compatibles, y ambas están, repartidas, en los dos textos.

Lo que el texto liberacionista hace bien

Conviene empezar por reconocerlo, porque no es poco y porque una crítica que no concede lo concedible no merece ser leída.

El 25.781 ordena la incorporación de nueva capacidad por costo: primero eficiencia y gestión de demanda, luego repotenciación de lo existente, después renovables y almacenamiento, y la generación térmica únicamente cuando todo lo anterior resulte insuficiente.

Es la lógica de la planificación integrada de recursos, y es exactamente lo que le faltaba al marco vigente.

Trata la eficiencia como un recurso remunerable. Si evitar un kilovatio-hora cuesta menos que producirlo mediante respaldo térmico, la ley ordena pagar por evitarlo, y permite contabilizar la demanda reducida como capacidad equivalente. Es el principio del negavatio, y coincide con el tratamiento que Estados Unidos y la Unión Europea dan a la respuesta de la demanda.

Define el almacenamiento con neutralidad tecnológica —baterías, bombeo, hidrógeno, volantes de inercia— y enumera los servicios que puede prestar. El proyecto del Ejecutivo apenas lo menciona.

Y resuelve los costos hundidos del ICE como se debe: mediante recuperación tarifaria regulada de las inversiones históricas, durante su vida útil. El 23.414, en cambio, concede a las plantas existentes del ICE despacho prioritario por 10 años, lo que distorsiona el orden de mérito durante una década entera.

En este punto el texto liberacionista es técnicamente superior, y conviene decirlo sin rodeos.

Tres defectos que no son de matiz

El operador es independiente solo de nombre. La dirección que despacha las plantas permanece dentro del ICE, y su director lo nombra y lo remueve la Junta Directiva del ICE. El mayor generador, dueño de la red y comprador único de la energía privada, elige a quien decide qué planta entra primero.

La ley proclama independencia técnica y tipifica como falta grave la injerencia en el despacho. Pero la arquitectura desmiente la proclama. Los cortafuegos conductuales dentro de una empresa integrada no han sostenido la neutralidad del despacho en ninguna jurisdicción de la que tenga noticia.

Chile lo aprendió por la vía difícil: su antiguo coordinador estaba gobernado por los propios generadores, y en 2016 lo disolvió para crear un coordinador con directores profesionales sin vínculo con los agentes, precisamente porque los conflictos de interés contaminaban las decisiones. Estaríamos a punto de legislar el arreglo que el referente regional ya desmontó.

Y hay un agravante: nadie verifica. La ley prohíbe interferir en el orden de mérito pero no crea la instancia que compruebe después que el orden de mérito se respetó.

Una prohibición sin auditor no es más que un deseo (o una ingenuidad mayúscula).

Una contradicción interna que delata al texto. El artículo 32 prohíbe favorecer a un agente por su naturaleza pública o privada. El artículo 24 dispone lo contrario: otorga preferencia a cooperativas y empresas municipales en la contratación de nueva capacidad y convierte al generador privado en proveedor residual, admisible solo cuando el sector público no pueda atender la necesidad. Si la oferta más barata es privada, gana la más cara.

No creo que sea un descuido de redacción. El artículo 32 habla al auditorio técnico y empresarial; el artículo 24 habla a la coalición de actores públicos y cooperativos cuyo respaldo el proyecto necesita.

La incoherencia normativa es – en la técnica legislativa criolla – el rastro del ensamblaje político, y por eso corregirla no será un ajuste técnico menor.

El artículo 34 y el impuesto al sol

El proyecto exime a la generación solar residencial de todo cargo de red —acceso, respaldo, disponibilidad— y declara la materia fuera del ámbito del regulador. Suena a favor de los hogares, la pregunta es qué costo y con qué lógica.

La punta del sistema costarricense es vespertina, entre las seis y las ocho de la noche, cuando los paneles no producen nada. El vecino con paneles sigue usando la red como respaldo en el momento en que la red más se necesita, y deja de pagarla.

Como los costos de distribución son fijos pero se recuperan por kilovatio-hora vendido, el faltante se traslada en el siguiente estudio tarifario a quienes no pueden instalar paneles, que son, con toda seguridad, los hogares de menor ingreso.

Es el patrón que llevó a California, a Arizona y a España a revisar sus esquemas. Aquí se blinda por ley contra la corrección del regulador, en nombre de una solidaridad que opera al revés.

Esta es la respuesta del grupo político a los reclamos aireados de algunos grupos de interés han replicado aquí la retórica del “impuesto al sol” español, sin reparar en que aquel cargo se derogó por mal diseñado, no porque el problema no existiera.

El paquete que nadie ha leído

El 25.781 no llegó solo. Lo acompañan tres expedientes que la discusión pública ha ignorado y que, a mi juicio, contienen lo mejor y lo más preocupante de la propuesta liberacionista.

Lo mejor es el Fonassel, un fondo de solidaridad eléctrica focalizado por índice de pobreza multidimensional, con prioridad absoluta al cierre de la brecha de cobertura y administrado con reglas de rendición de cuentas.

Es el instrumento redistributivo explícito que ninguno de los dos proyectos principales tenía, y resuelve la objeción social a la apertura mejor que cualquier preferencia por naturaleza del agente.

Si el PLN quiere defender la solidaridad tarifaria, ese es el terreno, no el artículo 24.

Lo más preocupante son las reformas a JASEC y a la ESPH. Ambas conceden a las empresas municipales las herramientas del sector privado – subsidiarias, filiales, emisión de títulos, alianzas sin procedimiento concursal, exclusión de la regla fiscal y del control presupuestario – con el argumento, correcto, de que no pueden competir con las manos atadas.

Pero le añaden, al mismo tiempo, el respaldo del sector público: garantías soberanas para la ESPH en proyectos de interés nacional, y para JASEC la desagregación legal del grupo de interés económico, que amplía por ley su acceso al crédito bancario sinque el riesgo subyacente haya cambiado.

La ESPH, además, se transforma en sociedad anónima cuyas subsidiarias podrán tener accionistas privados y prestarle servicios a la matriz sin concurso. Un monopolio regulado que contrata sin competencia a una sociedad con socios privados es el canal clásico de extracción de valor, y el proyecto confía su control a la misma junta que aprueba la operación.

Una empresa con la flexibilidad privada y el paraguas estatal es exactamente lo que la neutralidad competitiva busca evitar. Neutralidad no significa ausencia de disciplina: significa equivalencia en ambas direcciones, incluido un costo de capital comparable al del competidor.

El costo y los riesgos fiscales de esa asimetría —pasivos contingentes, deuda fuera del perímetro de consolidación— no está cuantificado en ninguno de los cuatro expedientes.

El proyecto del Ejecutivo: modelo correcto, errores simétricos

El 23.414 acierta en la arquitectura. Separa rector, regulador y operador; crea mercados de contratos, de ocasión y de servicios auxiliares; asigna la inversión por subasta; remunera la capacidad firme; incorpora agregadores de demanda; y condiciona su vigencia a que existan reglamentos y sistemas, no a una fecha rígida.

Es el modelo que Chile, Colombia y Perú adoptaron hace décadas.

Pero comete errores que reflejan, como en un espejo, los del texto liberacionista.

Crea un operador formalmente separado del ICE, y luego lo gobierna con una junta integrada por representantes del ICE, de la CNFL, de las distribuidoras y del sector privado: los mismos agentes que el operador despacha y liquida. El órgano que debía ser independiente se convirtió en el mecanismo para repartir asientos entre quienes había que convencer.

Mantiene la transmisión dentro del ICE con apenas separación contable, cuando la experiencia europea demostró que eso no impide que el dueño de la red favorezca a su propia generación. Y confía la vigilancia del poder de mercado a un informe anual de la Coprocom, en un mercado donde el incumbente concentra la mayoría de la generación y donde un monitor permanente con potestades de mitigación es lo mínimo exigible.

La simetría es reveladora. En ambos textos, el peor defecto técnico es el mecanismo con que cada uno reunió apoyos: la junta del Ecosen reparte asientos, el artículo 24 reparte contratos.

En los dos casos la lógica de coalición se impuso a la lógica de diseño.

Reconocerlo importa, porque significa que corregir esos artículos no es afinarla técnica: es tocar el andamiaje político de cada proyecto.

Ni apertura antediluviana ni estatismo protector

Conviene decir con claridad dónde se sitúa esta columna, porque el debate se ha presentado como una elección entre modernizar y proteger, y ninguna de las dos etiquetas describe lo que hay sobre la mesa.

Lo que propone el gobierno no es una apertura moderna. Es una apertura antediluviana, sin la regulación que la haga funcionar: la de las liberalizaciones de los años ochenta y noventa —Chile en 1982, Inglaterra en 1990— que las propias jurisdicciones pioneras tuvieron que corregir a golpe de crisis: una junta de agentes al frente del operador, transmisión integrada en el incumbente, vigilancia del poder de mercado casi inexistente y precios cuya formación la ley ni siquiera define.

California abrió así en 2000 y sus luces se apagaron, por supuesto no voluntariamente, en 2001. Un mercado sin regulador con dientes no es un mercado: es un reparto entre quienes llegaron primero.

Lo que propone el PLN tampoco es seguridad energética. Es un estatismo protector del statu quo, que responde a cada riesgo con más funciones para el incumbente y más preferencias por naturaleza del agente, y que confunde la propiedad pública con la garantía del servicio.

El ICE no es más confiable porque se despache a sí mismo; es menos verificable. Y la seguridad de suministro que se promete no la garantiza ningún artículo del texto, porque ninguno remunera la firmeza – probablemente el rol más importante de la empresa de propiedad estatal en el sistema – ni fija un estándar de confiabilidad que alguien pueda exigir.

Una economía moderna requiere un mercado eléctrico eficiente, moderno y competitivo. Y eso, contra lo que ambos bandos parecen creer, no depende principalmente de la proporción de generación pública o privada.

Depende de dos cosas: un diseño institucional correcto —quién decide, con qué independencia, ante quién responde— y una regulación que funcione y que sea efectiva, con un regulador dotado de competencias plenas, de información y de capacidad de sanción.

El 23.414 tiene el diseño de mercado y le falta la regulación que lo haga funcionar. El 25.781 tiene reglas de recursos sensatas y le falta el diseño institucional que las vuelva creíbles.

Ninguno ha entendido que la modernidad de un sistema eléctrico no se mide por cuánto abre ni por cuánto protege, sino por cuán bien regula.

El falso dilema del servicio público

Buena parte del enfrentamiento gira en torno a si la generación es o no un servicio público. El 23.414 la excluye de esa categoría; el 25.781 la incluye. Se ha convertido en la línea de trinchera y, sospecho, en el eje de la consulta constitucional que la oposición anunció.

Es, en buena medida, un falso dilema. La Unión Europea opera mercados eléctricos plenamente competitivos con obligaciones de servicio público intactas. Colombiasubasta capacidad dentro de un régimen de servicio público domiciliario.

Servicio y competencia no son excluyentes: la calificación determina las obligaciones de universalidad, continuidad y calidad, no quién puede generar ni cómo se selecciona.

Mantener la calificación y organizar la competencia dentro de ella – mediante concesiones y subastas neutrales – es la vía jurídicamente más segura en Costa Rica y, de paso, desactiva el principal frente de litigio. Insistir en la exclusión puede ser doctrinalmente más limpio; políticamente es la forma más segura de no aprobar nada.

La región como excusa

Ambos textos son proteccionistas respecto del Mercado Eléctrico Regional, por vías distintas. El del Ejecutivo faculta al operador a interrumpir contratos firmes de exportación para atender la demanda nacional. El liberacionista añade un canon de un centavo de dólar por kilovatio-hora exportado – unos diez dólares por megavatio- hora, magnitud que podría eliminar buena parte del margen de exportación – y prohíbe al regulador eliminarlo aunque su análisis técnico lo aconseje.

La intuición es razonable; el instrumento, equivocado. Interrumpir contratos firmes destruye la credibilidad de Costa Rica como contraparte regional; gravar la exportación reduce un ingreso que abarata la tarifa interna.

La herramienta correcta es una obligación de respaldo: quien exporte debe comprometer capacidad firme al sistema nacional. Se garantiza la seguridad sin fricción comercial ni tensión con el Tratado Marco.

La síntesis que sí tiene votos

Las piezas están a la vista y son complementarias. Del proyecto del Ejecutivo, la separación del operador, los mercados organizados, las subastas y la remuneración de la firmeza. Del liberacionista, el orden de mérito de recursos, la eficiencia remunerable, el almacenamiento, la recuperación tarifaria de los costos hundidos y el Fonassel.

Y cinco correcciones que ninguno de los dos ha querido hacer:

• Un operador separado del ICE con directores profesionales independientes, no representantes de agentes;
• Mantener la calificación de servicio público y organizar la competencia dentro de ella;
• Sustituir la regla de proveedor residual por subastas neutrales, dando a las cooperativas y municipalidades un derecho efectivo a competir en lugar de una preferencia de dudosa constitucionalidad;
• Reemplazar la interrupción de contratos y el canon por una obligación de respaldo firme; y
• Trasladar el programa de eficiencia del título de emergencia al permanente, porque un recurso estratégico no puede depender de que alguien declare una crisis.

La aritmética es conocida: el Ejecutivo no reúne los 38 votos y Liberación Nacional es el único bloque que puede aportarlos. Ese es el precio, y el precio se paga en artículos, no en discursos.

Queda una pregunta jurídica fundamental que nadie ha formulado: si la independencia respecto del ICE puede lograrse mediante una figura distinta de la institución autónoma, sin activar el umbral calificado.

Reglas que sobrevivan a los malos gobiernos

La pregunta de fondo nunca fue Estado o mercado. Es quién decide y bajo qué reglas. Una economía moderna no necesita elegir entre ambos; necesita un mercado que funcione, y un mercado que funciona es, antes que nada, una regulación que funciona.

Un monopolio que se despacha a sí mismo y una empresa pública que compite con paraguas soberano son variantes del mismo problema: arreglos que funcionan mientras quien los administra tenga buena voluntad, y que no ofrecen garantía alguna cuando deje de tenerla.

Las reformas que funcionan son las que sobreviven a los malos gobiernos, no las que suponen buenos.

Los dos mayores grupos políticos en el legislativo acertaron dos veces con el diagnóstico y dos veces con las soluciones a medias. Aprobar cualquiera de los dos textos en su redacción actual dejaría al país con una reforma que resuelve la mitad del problema y consolida, en la otra mitad, arreglos que costará una generación revertir.

Falta la mitad que cada texto tiene y el otro no. Y falta, sobre todo, alguien dispuesto a pagar el costo político de juntarlas, en otras palabras se requiere un Ejecutivo que esté dispuesto a gobernar – y no sólo a dividir – y una oposición que haga cumplir su palabra de querer resolver los problemas.